拥抱绿色发展新范式-中国碳中和政策框架研究报告—

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1 拥抱绿色发展新范式中国碳中和政策框架研究报告朱民、斯特恩（ Nicholas Stern）斯蒂格利茨（ Joseph E. Stiglitz）、刘世锦、张永生、李俊峰、赫本（ Cameron Hepburn） * 2023 年 2 月 * 作者团队还包括谢春萍、克拉克（ Alex Clark）和彭道菊。谢春萍，英国伦敦政治经济学院格兰瑟姆研究所高级政策研究员（ c.xie6lse.ac.uk） ;克拉克（ Alex Clark），牛津大学史密斯企业与环境学院博士研究生（ alex.clarksmithschool.ox.ac.uk） ;彭道菊，首都经济贸易大学金融学院副教授 pengdaojucueb.edu.cn。 2 关于作者朱民，中国国际经济交流中心副理事长、国际货币基金组织前副总裁、清华大学国家金融研究院前院长（ zhuminpbc.gov.cn）斯特恩（ Nicholas Stern），英国伦敦政治经济学院格兰瑟姆研究所所长（ Grantham Research Institute）、教授（ N.Sternlse.ac.uk）斯蒂格利茨 Joseph E. Stiglitz，哥伦比亚大学商学院教授、诺贝尔经济学奖得主（ jes322columbia.edu）刘世锦，全国政协经济委员会、中国环境与发展合作委员会、研究员（ liusj131vip.sina.com）张永生，中国社会科学院生态文明研究所所长、研究员（ ys_zhangcass.org.cn）李俊峰，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心首任主任（ bonn2008126.com）、研究员赫本（ Cameron Hepburn），牛津大学史密斯企业与环境学院院长（ Smith School of Enterprise and the Environment）、教授（ cameron.hepburnsmithschool.ox.ac.uk） 3 致谢朱民感谢能源基金会项目（项目号 G-2109-33290）和清华大学的支持。部分成果由朱民任清华大学国家金融研究院院长期间取得。张永生感谢中国社科院创新工程 “ 生态文明范式下的经济学理论与政策研究 ” 项目的支持。感谢潘柳、李长泰、巩冰提供的助研帮助；感谢研讨会上专家柴麒敏、陈诗一、高世楫、何建坤、何大勇、黄乐平、李善同、刘俏、王一鸣、徐华清、薛其坤、曾刚、张希良、祝宝良、邹骥（以姓氏拼音排序），以及徐江旻、禹湘、董亚宁的评论；感谢丁羽茜在项目协调和管理上的帮助。本报告中表达的观点代表作者的观点，未必代表作者单位或资助者的观点。作者单位和资助者并不保证本书引用数据的准确性。 4 报告概述中国政府 2020 年９月宣布的 “ 双碳 ” 承诺，向世界宣告了中国进行绿色转型的决心和雄心。全球范围的碳中和共识与行动，标志着工业革命后形成的传统发展范式开始落幕，一个新的绿色发展范式的兴起。这一新发展范式，将创造人类新的现代化模式，为中国和世界带来可持续的绿色繁荣。本报告分析工业革命以来旧有发展范式的不可持续性，揭示绿色发展范式在发展目的、发展内容、发展方式以及发展普适性上，是对传统发展范式的一次深刻革命。报告在新的绿色发展范式框架下 ,重新思考经济学的基本问题如价值理论、财富的内涵和测度 ,以及个人和集体行为等。在此基础上，提出新范式下碳中和转型的政策原则，构建了新发展范式转变对于重塑中国重要经济部门和系统的基本思路及政策含义，并讨论了转型过程中体制机制、金融和技术创新等方面的重要保障，以及如何实现协调和平衡的转型。本报告同时提出中国如何引领世界碳中和治理机制建设，以及同世界实现绿色合作共赢的机遇和政策。 5 一、引言工业革命后，以英国等为代表的西欧国家，拉开了工业化、城镇化和农业现代化的序幕。这种基于工业化的传统发展范式，带来物质生产力的飞跃，提高了人均产出和收入，取得了以传统指标衡量的巨大经济成功。但是，由于这种以物质财富生产和消费为中心的发展范式建立在高物质资源消耗、高碳排放、高生态环境破坏的基础之上，其对高碳能源和材料的过度开采和使用，以及对物质资本的严重依赖，导致了不可持续的全球气候变化风险、自然资本和生态恢复力的枯竭，以及越来越严重的 “ 现代化悖论 ” 。传统发展范式的不可持续性是全球所有国家都面临的严峻挑战。由于中国的经济和人口规模巨大，其面临的挑战尤其明显。中国虽然是传统工业化模式的受益者，但是这种传统发展范式也不可避免带来了严重的生态环境问题，使得中国面临经济发展是否可持续的巨大挑战。中国在传统工业化模式下的四十年发展奇迹，在不同时期具有不同的经济增长动能。例如， 1970 年代后期对农业和家庭联产承包责任制进行重大改革， 1980 年代对创业、乡镇企业和经济特区给予支持，在 1990 年代和 2000 年代以出口导向型制造模式来推动经济发展，之后的增长动能则转向房地产开发和基础设施投资。但是，这些增长动能更多的还是传统发展范式的延续，侧重于狭隘的产出概念（通常以国内生产总值 - GDP 衡量），无法以此建立基于福祉的可持续长期发展路径，也无法满足构建中国新发展阶段下新发展格局的需要。在未来几十年，这些传统动能都无法继续推动中国在新发展阶段下贯彻新发展理念的经济增长。新的发展动能必须以可持续、有弹性和包容的方式，推动经济、社会和环境发展。 2020 年 9 月 22 日，习近平主席在第七十五届联合国大会上宣布，中国力争 2030 年前实现碳达峰， 2060 年前实现碳中和。中国的 “ 双碳 ” 承诺，既是中国应对全球气候变化的大国担当，也是中国以碳中和推动经济绿色转型和全面建设社会主义现代化国家的战略选择。 2022年 10月召开的中共二十大会议，将 “ 中国式现代化 ” 确立为中国今后的 “ 中心任务 ” 。 “ 中国式现代化 ” 不只是简单地学习和追赶西方现代化，而是对工业革命后建立的现代化概念的重新定义。这其中， “ 人与自然和谐共生 ” ，是中国式现代化重要的基本特征和本质要求。碳中和目标和 “ 中国式现代化 ” ，都意味着发展范式的深刻转变。中国碳中和目标的宣布，推动形成了历史上前所未有的全球碳中和共识与行动。目前已有超过 130 个国家以各种方式承诺碳中和 1。全球范围的碳中和共识与行动，标志着工业革命后形成的 “ 先污染、后治理 ” 的传统发展范式在全球范围的不可持续，以及一个新的绿色发展范式的兴起。一个能够纳入内生化自然资本收益、基于福祉的新发展范式，将不仅造福中国，也对世界其他地区至关重要。如果中国能够以新的发展范式实现 “ 人与自然和谐共生 ” ，其经验必将成为全球可持续发展的重要推动力。 1 详见 https//zerotracker.net。 6 本报告旨在从更宏大的历史视野，揭示碳中和远不只是简单的化石能源替代和技术问题，而是工业革命以来最为全面和深刻的发展范式转变。在此基础上，报告提出中国 2060 碳中和战略的政策框架，并揭示发展范式转变如何体现在各个领域和部门，以及体现在宏观政策框架中。在接下来的第二部分，报告揭示为什么碳中和是一个全面而深刻的发展范式转变；第三部分讨论在新绿色发展范式下中国碳中和转型政策的基本原则；第四部分讨论这种发展范式转变对于重塑中国经济体系的基本思路及政策含义，包括能源体系、交通基础设施，以及城镇化、工业化、农业和生活方式等方面的转变；第五部分讨论如何为转型提供体制、金融和技术创新等方面的支撑体系，以及如何实现协调和平衡的转型；第六部分提出中国如何推动建立有效的全球碳中和治理机制，以及如何与世界实现绿色共赢。二、绿色发展新范式（一）碳中和催生新发展范式和新发展理论碳中和是对工业革命以来传统发展范式的颠覆性变革。目前全球面临的不可持续发展危机，实质是传统发展范式和传统现代化的危机。传统的现代化概念，很大程度上是以工业革命后西方发达国家的现代化标准为标准。但是，这种以西方发达国家为标准的现代化模式，却面临着现代化悖论。人们为追求物质消费而过度掠夺自然，导致了严重和广泛的环境退化，包括生物多样性和栖息地丧失。这又反过来削弱了气候系统的恢复力，削弱了社会稳定，造成进一步退化的风险。这种发展范式不仅导致人与自然关系的破坏，也不可避免地带来对人类健康和不平等的持续压力，削弱社会凝聚力 Stiglitz,2013; Case and Deaton,2020，物质主义和消费主义也并未带来福祉的相应提高（ Easterlin,1974,2013; Stiglitz,2013; Piketty,2014; Deaton,2015）。从联合国可持续发展目标（ SDGs）、碳排放、生物多样性、环境等多维度看，目前所谓 “ 现代化 ” 国家的发展模式均不具有可持续性（ UNEP, 2020）。新古典经济学的传统发展理论使用 GDP 这一狭隘的产出衡量标准，将物质财富生产和消费最大化作为首要目标，夸大了物质商品和市场化服务的消费对福祉的作用，未充分考虑生产和消费对社会环境方面的机会成本和收益，也未能正确阐述或理解传统发展范式对环境施加的不可持续压力，以及对公共卫生和社会福利的威胁（ Stiglitz, 2020）。新古典经济学中的环境经济学研究经济发展对环境的影响，但更多地将环境挑战视为外部性问题，在技术进步的研究框架下采用传统工具和政策对其加以管理 Nordhaus,2019。但是，碳中和不是一个简单的外部性问题，也不是简单的化石能源替代和技术进步问题，而是一个发展范式的深刻转变问题。由于不可持续危机的根源在于工业革命后建立的传统发展范式的内在局限，简单地将标准经济学的理论应用于生态环境领域，也就难以解决目前的全球环境危机（张永生， 2021; Stern, Stiglitz, and Taylor, 2022）。因此，我们需要从不可持续危机出发，对工业革命以来被奉为圭臬一些基本发展概念进行重新反思和定义，即重新思考和定义发展 7 的目的、发展什么、如何发展，以及发展的全球普适性。第一，为什么发展。发展的根本目的是提高人们的福祉。但是，工业革命后建立的传统发展范式，却将追逐资本增值作为发展的首要目的，而非作为发展的手段（ Weber,1961; Richins and Dawson,1992）。该发展范式以 GDP 为中心，而 GDP 只是用来衡量商品和服务市场价值的手段，无法衡量社会福祉，也不是发展的目的 Stiglitz, 2020。这就不可避免地导致发展目的与手段的背离。如果个人的福祉同时取决于物质消费以外的因素，或他们的偏好随时间而变化，那么一个经济体中商品和服务的货币化价值的增长，就并不一定意味着社会福祉的改善，甚至还可能带来相反的结果。这就需要将发展目标从标准经济模型中固定偏好下的最大化产出（以 GDP 衡量，消费和收入的来源），转变为更广泛地思考福祉的含义，并多维地理解幸福感。这些思考理解反映了以人为本的价值理论（ Stiglitz, Fitoussi, and Durand, 2018）。因此，需要重新审视基本的价值理论并重构效用函数以反映偏好的变化，以体现 “ 超越 GDP” 的基于福祉的价值观念。这个过程将反过来影响我们对偏好和行为的理解，并最终影响 “ 发展什么 ” 和 “ 如何发展 ” 。第二，发展什么。不同的发展目的决定着不同的发展内容。传统发展范式建立在物质主义的基础之上，而人们 “ 美好生活 ” 的需求又不限于狭义的物质需求，同时人类的幸福感也并不总是随着物质商品消费的增加而增加 Easterlin,1974;2013; Frey and Stutzer, 2002,2013。以物质财富的生产和消费为中心，就必然带来 “ 不平衡和不充分 ” 的发展（ Stiglitz, 2013; Piketty, 2014; Deaton, 2015）。因此，新的发展内容必须包括物质以及非物质产出，涵盖环境质量、健康、社会和谐等多个维度需求 Stiglitz, Fitoussi, and Durand， 2018。这些需求要由新的发展内容来满足。同时，还需要引入广泛的激励措施和政策 , 以反映对价值的最新理解，并转变生产和消费系统。更进一步，必须以成本、收益、最优和福祉的不同定义以及对发展的不同理解为基础，来决定什么资源是有价值的，什么商业模式可以最好地利用和增长这种价值，最终重塑整个经济体系。第三，如何发展。不同的发展目的和发展内容，决定着不同的发展方式。传统发展模式依靠物质资本和人力资本等要素投入 ,实现物质财富生产的最大化以及自然资本向物质资本的转化，未充分考虑生产活动对自然和社会的巨大社会成本，以致损害人类长期发展的根基（ Stern, 2006; Stern, Xie, and Zenghelis, 2020）。新的发展范式则重构人与自然关系，将人类活动置于大自然的边界之内，考虑人力资本、物质资本、自然资本和社会资本等生产要素之间的平衡，物质资本的使用不能以削弱其他资本为代价。此外，四类资本除了通过进入生产过程提高人们福祉，其本身也在多个方面直接对人类福祉作出贡献。比如，优美的生态环境直接提高人们福祉。理解各类资本及其积累速度之间的相互影响关系，有助于确立各类资本的最优投入，以获取稳定的资本回报并管理其相互之间的负面影响。第四，发展范式的全球普适性。一直以来，新古典经济学中使用的总量增长模型都是基于物质资本和人力资本投入，忽略了很多重要的维度，包括健康、教育、环境和不平等。这 8 种高度依赖物质资源投入和高碳排放的增长范式，必然导致全球范围资源争夺加剧和环境不可持续。由于传统发展范式无法让全球共享繁荣，也就缺乏全球普适性。在新的绿色发展范式下，由于发展不再过度依赖物质资源投入，发展和环境保护之间就可以建立相互促进的共生关系，进而实现各国的绿色合作共赢和全球可持续发展目标，以及当代人与后代人的共赢。发展范式的上述变化，意味着发展底层逻辑的变化，将彻底改变传统工业时代形成的发展理念、发展内容、发展方式，以及发展的环境与福祉含义。这些改变会体现在资源概念、企业组织模式、商业模式、金融模式、体制机制和政策体系等方面，又会具体表现为能源体系、基础设施、工业化、城镇化、农业现代化、金融体系、技术创新等各个领域。虽然对不可持续发展危机已有不少反思（比如， UNEP, 2011; Harangozo, Csutora, and Kocsis, 2018），但发展范式的转变需要对经济学的基本问题进行重新思考，包括价值理论、财富的内涵和测度、成本与收益概念、最优化概念、消费者和企业行为的目标及约束条件等。对经济学基本问题的重新思考，意味着研究范式的转变 Kuhn, 1962。党的二十大提出的 “ 中国式现代化 ” ，标志着中国对发展的目的和手段的深刻反思，并强调发展目的是为满足人们 “ 美好生活 ” 需要。生态文明和绿色发展范式，标志着对基于传统工业化模式的现代化概念的重新定义，以重构 “ 人与自然关系 ” 。中国提出碳中和目标，以及将 “ 中国式现代化 ” 作为 “ 中心任务 ” ，二者的时间起点和终点高度契合，意味着中国将以 “ 人与自然和谐共生 ” 的绿色发展范式实现自身的现代化。这种新的发展范式，其基础是环境与发展之间的相互促进。这种相互促进，为国与国之间的合作共赢奠定了新的基础。因此，中国式现代化也将为全球共同繁荣带来新的历史机遇。（二）中国面临的挑战和机遇碳中和对各国都是一个前所未有的挑战，但中国面临的挑战却更为特殊。第一，未来 40 年，中国经济很可能保持中高速增长。到 2060 年，中国经济规模预计将翻两番以上。即使中国力争实现净零碳排放的目标，能源消耗仍将继续增长，意味着中国经济增长的能源效率和碳排放结构都必须出现较大增幅的改变。第二，中国仍处于工业化和城市化进程当中，经济结构能源强度高，且化石能源超过 80以上，相比欧美发达国家服务业占经济的 80以上，中国能源转型任务更加艰巨。第三，与其他发展中国家相比，中国在工业化和基础设施建设方面的存量较高。这意味着中国不仅要以绿色方式实现增量增长，还必须对其巨大的存量进行绿色转型。第四，中国幅员辽阔，地区资源和特征差异显著，经济结构多样且发展不平衡，各群体收入差距较大。如何实现协调和平衡转型，就是一项艰巨的挑战。虽然挑战巨大，但碳中和更将成为中国经济 “ 换道超车 ” 和高质量发展的新动力。碳中和并不意味着以高昂的代价来牺牲经济增长。相反，它可以在诸多方面促进经济增长，尤其是在就业、效率提升和经济转型升级等重要方面。例如，随着新能源发电技术和电动汽车的快速发展，碳中和对促进增长的作用在能源和交通运输领域尤为明显。 2021 年，中国光伏 9 装机比上年增长 20.9，风电增长 16.7。到 2022 年 6 月，中国新能源汽车保有量约 1000 万辆，包括纯电动、插电式混合动力和燃料电池汽车占全球估计总量 1600 万辆的一半以上 Paoli and Gül, 2022，新能源汽车产销量连续 7 年居世界第一。全球近 40的可再生能源工作岗位在中国 Stern and Xie, 2022。在互联网、 5G、人工智能（ AI）、特高压（ UHV）、数字基础设施等一系列低碳技术领域，中国也获得新的竞争优势 2。这些新技术为中国提供了潜在的巨大出口机会。毫无疑问，碳中和将为中国提供发展尖端零碳技术、零碳制造和零碳服务体系的巨大机遇，并重塑整个经济系统和部门。中国绿色发展具有独特优势。一是中国政府协调和管理国家发展战略系统性变化的能力 Harangozo, Csutora, and Kocsis, 2018。二是中国巨大的市场和增长潜力。中国的人口规模超过欧盟和美国的总和，今后将成为世界上最大的单一市场。这就为新技术的培育、孵化和发展提供了有利条件。三是中国的绿色技术和绿色产业，很多已处于全球领跑地位。例如，新能源、电动车等（ IEA, 2021）。这种优势有望继续保持和扩大。四是中国在数字技术的研发和应用方面也具有坚实基础，并可以利用数字技术加快低碳发展。综上所述，充分利用这些优势，中国将有望以 “ 换道超车 ” 的方式，降低传统产业的重置成本、沉没成本，推动一场技术、产业和发展范式的系统性重大变革。（三）再创中国四十年发展奇迹改革开放四十年以来，中国创造了经济发展的奇迹。从现在到 2060 年的下一个四十年，碳中和将成为中国新发展范式和新增长故事的核心，彻底重塑中国的经济结构、生产与生活方式、宏观管理架构和发展模式，给中国经济带来脱胎换骨的变化。中国宣布碳中和目标的时间，恰逢中国开启到本世纪中叶实现第二个百年目标建成社会主义现代化强国的新征程。这两个时间点的契合，昭示着中国经济社会发展模式的一个全新开端（ Stern and Xie, 2022）。碳中和需要发展范式的转变，是对工业时代建立的传统发展范式的重新定义。中国式现代化，是对工业革命后在传统发展范式下建立的现代化概念的重新定义。二者具有内在一致性。中国有望以碳中和为抓手，以绿色发展方式开启中国式现代化之旅，再创又一个四十年发展奇迹。碳中和对所有国家都是一个新生事物。越来越多的气候科学的证据（例如全球范围内更强烈的热浪和极端天气）以及技术进步，正在引导世界各国做出明确的承诺，因为他们认识到这是从向低碳经济转型中获益的巨大机会。这些好处远超过减少气候变化风险的成本，包括由可再生能源支持的更便宜的电力和运输、更少的浪费和拥堵、更清洁的空气和更小污染的土壤和水，以及更强大的生态系统（ IPCC， 2021）。在这条赛道上，中国和发达国家大体处于同一条起跑线。这意味着，中国有望从过去 40 年传统发展范式的学习者和追赶者，成为新发展范式的并跑者和领跑者。如果说工业革 2 详见赛迪智库电子信息研究所 2020 年发布的“新基建”发展白皮书。 10 命是西方工业化国家引领世界发展的机遇，那么以碳中和代表的新绿色发展范式，就有望成为中国引领世界发展的新机遇。这种发展范式的深刻转型，需要经济管理以及资源配置方式进行快速、深远、持久的变革。发展范式转型远不只是通过零碳技术促使排放与增长脱钩的问题，还包括改变资源配置、生产、流通、消费和分配的模式，以及社会价值观等方面的系统性重塑。此外，还需要改变城市和社区的资源利用方式，经济活动和行为模式的实际重组（例如，关于出行和饮食习惯），以及使用更普遍的 “ 福祉 ” 定义来衡量发展政策的成效。这将是一个极具吸引力的可持续增长故事 Hepburn et al., 2021。凭借明确的战略方向、强劲的储蓄和投资、已有的科技能力等优势，中国有潜力引领全球转向绿色发展新范式。对于广大发展中国家而言，由于他们已无法再按照发达国家的传统发展模式实现现代化，中国的绿色发展对这些国家就有重要的借鉴意义。三、碳中和转型政策的基本原则实现碳中和目标，并有效地指导中国长期的可持续发展，需要重新审视经济理论中的核心概念，对财富和福祉重新进行定义和衡量，并将其转化为发展实践。各国现有政策框架很大程度上是在传统工业时代建立，难以适应碳中和转型的要求。中国需要对其政策框架进行全面评估，将新发展范式和碳中和的内在要求体现在各项战略和政策之中。（一）从 “ 范式转变 ” 的高度和深度制定碳中和政策框架自中国政府提出碳达峰碳中和目标以来，中国各地方政府和政府各部门都积极落实，开始勾画落实战略，但在实施中仍然存在对 “ 双碳 ” 目标的认识和贯彻方面的差异，未能 “ 完整准确全面 ” 理解新发展理念。新发展理念的实质就是跳出过去 “ 先污染、后治理 ” 的思维，跳出长期以来形成的传统工业化模式的思维和体制框架，建立起环境与发展之间的相互促进关系。在认识上，需要认识到碳中和是一场生产与生活方式的深刻革命；充分认识 “ 双碳 ” 给中国带来的重大战略机遇。在贯彻上，需要全面评估中国的政策框架，体现绿色发展新范式。第一，以新发展理念和 “ 范式转变 ” 为核心，超越狭隘的节能减排、技术创新和环境保护视角，在更高、更广和更深刻的层面理解碳中和目标带来的全面而深刻的变化。在此基础上，制定与碳中和要求内在一致的经济和社会发展目标、战略和路径，推动与碳中和转型相适应的、广泛的宏观经济金融体制改革。第二，从制度、经济系统、社会系统、城市和社区等全方位着手，建立基于 “ 福祉 ” 的新型组织和经济活动方式。这些制度和系统对应的基础，是对成本、效益、价值和福利等价值观的重新定义以及新的商业模式的探索，最终重塑整个经济体系。第三，运用系统的思路和方式构建政策框架。实现碳中和目标需要协调一致地对 11 每个子系统进行改造，所有部门和地区都必须发挥协同作用。因此，政策框架需要将碳中和全面纳入发展战略、实施路径、财政和货币政策、金融体系、产业政策、创新系统、市场机制、制度建设、国际合作，以及宏观调控体系中。（二）在 1N 政策体系基础上，细化目标、政策到位、改革体制和建立新机制 2020 年 9 月习近平主席宣布 “ 双碳 ” 目标后，中国各地各行业积极贯彻落实。经过一年左右的探索、试错，中国在 2021 年 9 月陆续出台 “1N” 政策体系，为 “ 双碳 ” 工作设立了时间表、路线图和施工图。其中， “1” 是指中共中央、国务院出台的关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见。 “N” 是指随后发布的 2030 年前碳达峰行动方案，以及各部门和行业的减排方案。以此为标志，中国建立了立体和系统的 “ 双碳 ” 目标模式。 2022 年 10 月召开的中共二十大，强调 “ 降碳、减污、扩绿、增长 ” 。这实质上是要以碳中和为战略抓手，建立起三对 “ 相互促进的关系 ” 一是环境与发展之间的相互促进关系，即 “ 降碳、减污、扩绿 ” 与 “ 发展 ” 之间的促进关系；二是 “ 降碳 ” 与 “ 增长 ” 之间的相互促进关系 ,避免 “ 降碳 ” 成为经济增长的负担；三是 “ 降碳 ” 与 “ 减污、扩绿 ” 之间的相互促进，避免 “ 为减碳而减碳 ” 的单一减排思维和做法。这三个 “ 相互促进 ” ，正是绿色发展范式下重构 “ 人与自然关系 ” 的核心要义。这三个 “ 相互促进 ” 也是具体落实 1N 政策体系和进一步细化碳中和政策的基础。需要细化的碳中和政策方向包括第一，要进一步明确碳排放总量目标及其减排路径，以及明确非化石能源发展总量目标。第二，要在落实减排责任和任务时进一步体现如何在发展和增长中实现碳达峰和碳中和。第三，在落实统筹原则时进一步明确地区间的责任划分，并建立对地方政府在多目标任务下减排的有效激励机制。第四，要进一步体现短期和中长期的利益取舍。例如，在不同阶段优先考虑不同任务的侧重。第五，要进一步突出绿色技术和绿色市场在中长期碳中和过程中的作用。第六，要进一步构建新型政企关系，制定 “ 双轮驱动 ” 原则的具体政策，探索政府在碳达峰碳中和中应承担的新型角色，构建政府和市场的新型关系，最大程度发挥政府和市场结合的优势和力量。（三）强化政府的指导规划作用，加大政府支持力度碳中和本质上是政府提供的一种新型公共产品。碳中和的目标以及碳市场和相关法规不是市场自发形成，而是政府为避免气候危机和提升整体社会和人类福祉人为创造的（例如，通过限额和交易系统）。中国作为一个体量大、经济增速高、结构变化深刻和差异性显著的经济体，碳中和转型尤其是一项艰巨的任务。这就要求政府发挥比过去更积极的战略规划指导作用，同时更好地让市场发挥决定性作用。中国要以 “ 顶层设计 ” 的方式进行战略谋划，充分融合市场机制和激励机制，在转型过程中有效协调技术创新、制度改革和社会转型。第一，政府要从发展范式转型的新视角制定公共政策，以人民为中心，坚持人与自然和 12 谐共生。政府要把碳中和承诺转化为客观的量化标准和指标。加快建立财政和货币政策、金融体系和创新生态等支持系统。尤其是，宏观经济政策应充分考虑碳中和目标。第二，政府要在早期引导大规模的碳中和投资，以此推进创新。碳中和转型初期的 5 年将是投资的重要时期。这一阶段的大规模投资，能为 2030 年碳达峰时的低碳技术、商业模式的形成提供坚实基础。要将研发、采购、融资和新市场构建等政府与企业之间的深度合作置于新范式转型的核心位置。第三，政府应推动形成广泛的碳中和社会共识，促进消费行为转变。广泛的社会共识可以大幅减少执行成本，形成 “ 自我实现 ” 的市场预期，为绿色技术创新和新经济的出现创造条件。（四）充分发挥市场在资源配置中的主导作用发展范式转变是一个系统性变化，必须依靠政府和市场的共同作用，特别是发挥市场在资源配置中的主导作用。当前的全球气候变化问题是市场和政府双重失灵的结果。造成这种双重失灵的根源在于，现有的政府与市场关系更多的是建立在传统工业时代的经济基础之上，难以适应碳中和的内在要求。认识政府和市场在实现碳中和目标中的不同作用，是成功转型的关键。第一，发挥市场作用的重要前提之一，是将碳排放的社会成本引入生产者和消费者的决策体系，以转变其行为模式，促进绿色产业的兴起。在碳中和转型过程中，强有力、可预测的碳定价发挥着重要作用。由于碳定价的复杂性和市场失灵，需要建立并完善包括碳排放交易市场、碳金融衍生市场、碳税以及碳抵消市场在内的多维碳价形成机制（ Ramstein et al., 2019; Van Den Bergh and Botzen, 2020）。这些工具各有优势。目前，碳交易市场是中国碳定价的主要形式。采取何种方式或不同方式的组合，最重要的是以执行成本最小化的方式，实现减排目标。第二，除碳成本之外，经济活动的生态环境成本，也必须进入经济主体的决策体系，以实现 “ 降碳、减污、扩绿、增长 ” 的协同。第三，政府提供明晰的战略方向、政策和监管框架以及激励机制，让市场在资源配置中发挥决定性作用。五确保安全、协调和平衡的转型安全、协调和平衡是制定碳中和政策的重要原则。碳中和是一个新事物，是一个复杂的系统工程。做好碳达峰、碳中和工作，防范风险是重中之重，要处理好减污降碳和能源安全、产业链供应链安全、粮食安全、群众正常生活的关系，有效应对绿色低碳转型可能伴随的经济、金融、社会风险。防止过度反应，确保安全降碳。特别是，在能源和产业链安全上，要遵循 “ 先立后破 ” 的原则，在保持能源安全和经济平稳运行的前提下推进结构转型，在新增产能和不中断产业供给的基础上，以同低碳或零碳产能增加相适宜的速度退出高碳产能，实现平稳转型。对碳中和对产业体系冲击的深度和广度，也要有足够清醒的认识和准备。尤其是，要高度关注绿色转型对特定高碳行业、地区和群体的冲击，实现协调和平衡的转型。在认识和处 13 理风险时，要看到绿色转型的重大新机遇，并在绿色转型带来整体经济和社会福祉改进的认识下，讨论对特定受损部门的补偿，确保各行业、地区和群体的协调和平衡发展。四、重塑中国的主要经济部门和系统传统发展范式很大程度上是在化石能源驱动的传统工业时代形成，难以适应碳中和目标下发展范式转变的新要求。在这一部分，我们将重点关注五个重要部分（能源、交通、制造、城市化和土地利用）如何实现碳中和转型。这些部门的动态变化，与区域内和区域间发展以及个人生活方式密切相关。（一）重塑中国能源格局，逐步淘汰煤炭实现碳中和的首要前提是能源体系转型。能源的转型不只是能源的生产端用可再生能源替代，以及能源的使用端用电气化替代（所谓 “ 两个替代 ” ），同时也要始终坚持能源节约优先的原则，在转变生产方式的同时加快转变生活方式，以减少能源消耗及其高生态环境足迹，不再重复工业化国家高能源消费的不可持续老路（ IPCC， 2021）。 1.主要任务和挑战实现碳中和目标，要求中国到 2050 年左右电力系统实现净零排放，同时非化石能源在发电中的比重提高到至少 80（ IEA， 2019）。在短期内，电力行业排放应于 “ 十五五 ” 中期达峰（张希良等， 2022），并平衡清洁能源发展速度与能源需求增长速度林伯强， 2022。考虑所有碳源排放量和碳汇清除量， 100减少化石燃料产生的净排放量是实现碳中和的前提条件。构建以可再生能源为中心的全新能源供应系统，同时在全社会经济系统进行电气化改革，是中国能源转型的最低要求。中国的能源转型的具体路径，是以风电、太阳能为主，核电、水电为辅，建立以非化石能源为基础的新型电力体系。为了实现这些目标，有三个主要障碍需要克服。一是搁置成本。能源转型使得化石能源时代建设的很多能源基础设施设备不得不提前退出，由此造成大量的搁置成本 3。二是技术瓶颈。克服技术瓶颈以实现（ i）维持以间歇性可再生能源为主的电力系统的安全性和稳定性 ;（ ii）通过碳捕获和储存或直接空气捕获技术，以 “ 中和 ” 化石燃料发电产生的剩余碳排放。三是电力管理、交易和配电系统的不兼容性和缺乏互操作性。中国电力管理系统仍然高度本地化，各地区可再生能源的供需存在广泛的地域不平衡。这就需要大规模、高质量和大容量的跨区域输电线路，以及更全面的电力调度和管理系统，以有效地跨区域分配过剩电力（ Greenblatt et al., 2017）。中国在特高压 UHV 输电和部署方面处于世界领先地位，但仍需要与之相适应的新型电力系统调度和管理模式。此外，在能源的使用端，包括工业、交通、建筑、农业以及家庭部门等的最终能源使用，都需要实现电气化，并基于分布式可再生能源的特点进行组织和管理方面的改革（李俊峰、李广， 2021。 3 根据麦肯锡 2021 年报告，全球将有 2.1 万亿美元资产将成为搁置资产，中国将有 0.7 万亿美元与煤相关的资产搁浅。 14 但是，上述挑战可以通过应用关键技术来克服。首先，因转向清洁能源而增加的短期成本和环境破坏，在长期内可以通过更多地使用太阳能和风能降低电力的平准化成本，以及稳步放松并消除对化石燃料的依赖而得到部分或全部补偿。随着可再生能源技术的发展，能源生产需求的整体碳足迹将下降。其次，尽管新能源技术所需的一些特定材料的竞争将会加剧，但中国已经在其中大多数材料的供应链中确立了主导地位。最后，能源终端使用的持续电气化为企业带来了重大的市场发展机遇，尤其是在交通运输领域。据公安部统计，截至 2022 年 3 月底，中国拥有 4 亿辆汽车，其中电动汽车不到 900 万辆。对于电动汽车开发商和零售商而言，这代表着巨大的市场机遇。 2.主要政策建议第一，加快将能源消费总量控制调整为化石能源消费总量控制，并逐步过渡到二氧化碳总量控制。逐步建立起以碳标识为基础的技术、企业管理机制。同时，对 GDP 的能源强度控制不放松，把能源强度控制继续作为提升中国工业制造竞争力的重要抓手，继续坚持节约优先的能源工作总方针，控制能源总需求增长。第二，确保能源转型过程中能源供应安全，坚持先立后破、破立并举。主要包括（ 1）提出新型能源体系和以新能源为主体的新型电力系统的时间表、路线图。（ 2）在 “ 十四五 ” 期间逐步形成新增能源由非化石能源发电提供的能源发展新态势， “ 十五五 ” 开始逐步形成对非化石能源，特别是煤炭消费的存量替代。（ 3）在发挥传统火力发电托底和调峰作用的同时，积极稳步发展规模化的新型储能技术，非化石能源发电占比要与稳健的电力供应安全相适应。第三，形成公平合理的非化石能源总量目标管理制度。为了平衡中国各地区可再生能源发展，应建立和完善公平合理的总量目标体系，赋予部分地区较大的灵活性，给发达地区更多的责任和压力，推动中东部与西部地区的长期战略合作制度，实现区域之间均衡发展。第四，确保能源、环境、气候的协同治理、相互推进。从 “ 十四五 ” 规划起，应当加强能源、环境、气候的协同治理，并重点和关注优化低碳电力市场、严格的环境治理标准和实施机构之间的联动。第五，建立和完善能源转型的微观激励机制、政府补贴机制以及市场机制。电价应建立在市场的基础上，遵循已在许多国家或地区采用的最低成本调度原则，逐步将化石燃料使用的外部成本内部化。逐步识别、量化和监管与转型中新能源基础设施建设相关的溢价，并在电价中反映该溢价。在一些地区，清洁发电的平准化成本（即使考虑了存储和间歇性）已经低于化石燃料发电（甚至不考虑一些重要成本和化石能源对当地污染的负面影响的情况下）。随着技术进步和旨在反映可再生能源和化石燃料发电真实相对价值的电力改革，清洁发电成本会进一步降低。在清洁能源溢价地区，以及短期内存在退回至化石燃料风险的情况下，应该采取反补贴措施来说服消费者改变他们的能源偏好，围绕清洁能源的使用建立社会规范， 15 并根据电力消耗的碳含量，为清洁能源消费者制定适当的补偿机制。