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中国应对气候变化的政策与行动2022 年度报告中华人民共和国生态环境部二○二二年十月目录前言 .1一、中国应对气候变化的新部署 2（一）完善应对气候变化工作的顶层设计 2（二）制定中长期温室气体排放控制战略 4（三）编制实施国家适应气候变化战略 5二、积极减缓气候变化 6（一）调整产业结构 6 （二）优化能源结构 7（三）促进节能提效 10（四）控制非二氧化碳温室气体排放 14（五）提升生态系统碳汇能力 17（六）推动减污降碳协同增效 19（七）深化试点示范 21三、主动适应气候变化 22（一）加强气候变化监测预警和风险管理 22（二）提升自然生态系统适应气候变化能力 24 （三）强化经济社会系统适应气候变化能力 26（四）提升关键脆弱区域气候韧性 28四、完善政策体系和支撑保障 29（一）推动立法和标准制定 29（二）完善经济政策 30（三）积极稳妥推进全国碳市场建设 33（四）加快温室气体统计核算监测体系建设 35（五）强化科技创新支撑 36（六）加强人才培养和能力建设 38 （七）开展绿色低碳全民行动 39五、积极参与应对气候变化全球治理 41（一）深化应对气候变化高层交往 41（二）推动多双边气候变化谈判 45（三）强化应对气候变化务实合作 47六、关于联合国气候变化框架公约第 27 次缔约方大会的基本立场和主张 .51 中国应对气候变化的政策与行动 1前言气候变化是全人类面临的共同挑战，事关人类可持续发展。中国一贯高度重视应对气候变化工作，坚定走绿色发展之路，推动共同构建人与自然生命共同体。近年来，在习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想指导下，中国完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局、推动高质量发展，将应对气候变化摆在国家治理更加突出的位置，实施积极应对气候变化国家战略，将碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局，将减污降碳协同增效作为经济社会发展全面绿色转型的总抓手，推动应对气候变化工作取得新进展。2021 年以来，中国积极落实巴黎协定，进一步提高国家自主贡献力度，围绕碳达峰碳中和目标，有力有序有效推进各项重点工作，取得显著成效。中国已建立起碳达峰碳中和“ 1N” 政策体系，制定中长期温室气体排放控制战略，推进全国碳排放权交易市场建设，编制实施国家适应气候变化战略。经初步核算， 2021 年，单位国内生产总值（ GDP）二氧化碳排放比 2020 年降低 3.8，比 2005 年累计下降 50.8，非化石能 2022 年度报告2源占一次能源消费比重达到 16.6，风电、太阳能发电总装机容量达到 6.35 亿千瓦，单位 GDP 煤炭消耗显著降低，森林覆盖率和蓄积量连续 30 年实现 “ 双增长 ” ，全国碳排放权交易市场启动一周年，碳市场碳排放配额（ CEA）累计成交量 1.94 亿吨，累计成交金额 84.92 亿元。为介绍中国应对气候变化 2021 年以来的进展，分享中国应对气候变化实践和经验，增进国际社会了解，特发布本报告。一、中国应对气候变化的新部署积极应对气候变化是中国实现可持续发展的内在要求，也是推动构建人类命运共同体的责任担当。中国 2020 年宣布 “ 二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和 ” 目标，更新国家自主贡献，做出一系列新部署新安排，采取更加强有力的一揽子政策和措施。（一）完善应对气候变化工作的顶层设计中国将应对气候变化作为国家战略，融入生态文明建设整体布局和经济社会发展全局，把系统观念贯穿碳达峰碳中和工作全过程，加强顶层设计。中国应对气候变化的政策与行动 3加强统筹协调。 2021 年，为强化对碳达峰碳中和各项工作的组织领导和统筹协调，中国成立碳达峰碳中和工作领导小组。各省（区、市）成立碳达峰碳中和工作领导小组，加强地方碳达峰碳中和工作统筹。上下联动、统筹有序的工作机制已经建立。将绿色低碳发展作为国民经济社会发展规划的重要组成部分。中国 “ 十四五 ” 规划和 2035 年远景目标纲要将 “ 2025 年单位 GDP二氧化碳排放较 2020年降低 18” 作为约束性指标。各省（区、市）均将绿色低碳发展作为 “ 十四五 ” 规划的重要内容，明确具体目标和工作任务。构建完成 “ 1N” 政策体系。 “ 1” 是中国实现碳达峰碳中和的指导思想和顶层设计。由 2021 年发布的关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见和 2030 年前碳达峰行动方案两个文件共同构成，明确了碳达峰碳中和工作的时间表、路线图、施工图。 “ N” 是重点领域、重点行业实施方案及相关支撑保障方案。包括能源、工业、交通运输、城乡建设、农业农村、减污降碳等重点领域实施方案，煤炭、石油天然气、钢铁、有色金属、石化化工、建材等重点行业实施方案，以及科技支撑、财政支持、统计核算等支撑保障方案。同时，各省区市均已制定了本地区碳达峰实施方案。总体上看， 2022 年度报告4系列文件已构建起目标明确、分工合理、措施有力、衔接有序的碳达峰碳中和政策体系，形成各方面共同推进的良好格局，将为实现 “ 双碳 ” 目标提供源源不断的工作动能。（二）制定中长期温室气体排放控制战略2021 年 10 月，中国正式提交中国落实国家自主贡献成效和新目标新举措和中国本世纪中叶长期温室气体低排放发展战略。这是中国履行巴黎协定的具体举措，体现了中国推动绿色低碳发展、积极应对全球气候变化的决心和努力。提出落实国家自主贡献的新目标新举措。中国提出了新的国家自主贡献目标是 “ 二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和。到 2030 年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比 2005 年下降 65以上，非化石能源占一次能源消费比重将达到 25左右，森林蓄积量将比 2005 年增加 60 亿立方米，风电、太阳能发电总装机容量将达到 12 亿千瓦以上 ” 。为推动此目标实现，从统筹有序推进碳达峰碳中和、主动适应气候变化、强化支撑保障体系等三大方面提出了 20 余项落实新目标的重要政策和举措。制定长期温室气体低排放发展战略。中国面向 2060 年前实现碳中和提出本世纪中叶长期温室气体低排放发展的基本方针、中国应对气候变化的政策与行动 5战略愿景和技术路径，部署经济、能源、工业、城乡建设、交通运输等十个方面的战略重点。到 2060 年，全面建立清洁低碳安全高效的能源体系，能源利用效率达到国际先进水平，非化石能源消费比重达到 80以上。（三）编制实施国家适应气候变化战略中国一贯坚持减缓和适应气候变化并重，推进和实施适应气候变化重大战略。 2022 年 6 月，中国发布国家适应气候变化战略 2035 ，提出新时期中国适应气候变化工作的指导思想、主要目标和基本原则，依据各领域、区域对气候变化不利影响和风险的暴露度和脆弱性，划分自然生态系统和经济社会系统两个维度，明确了水资源、陆地生态系统、海洋与海岸带、农业与粮食安全、健康与公共卫生、基础设施与重大工程、城市人居环境、敏感二三产业等重点领域，多层面构建适应气候变化区域格局，将适应气候变化与国土空间规划结合，提出覆盖全国八大区域和京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角、黄河流域等重大战略区域的适应气候变化行动，并进一步健全保障措施，为适应气候变化工作提供了重要指导和依据。 2022 年度报告6二、积极减缓气候变化中国采取积极措施，调整产业结构，优化能源结构，促进节能提效，控制非二氧化碳温室气体排放，提升生态系统碳汇能力，推动减污降碳协同增效，开展试点示范。（一）调整产业结构大力发展绿色低碳产业。稳步推进新能源、新能源汽车、绿色环保等产业集群建设，支持工业绿色低碳高质量发展，建设绿色制造体系。 2021 年规模以上工业中，高技术制造业增加值比上年增长 18.2，占规模以上工业增加值的比重为 15.1；新能源汽车产量 367.7 万辆，比上年增长 152.5；光伏组件产量达到 182 吉瓦（ GW），连续 15 年位居全球首位；打造 662家绿色工厂、 989 种绿色设计产品、 52 家绿色工业园区、 107家绿色供应链企业。聚焦轻工、纺织、建材、化工、电器电子等行业，培育 117 家工业产品绿色设计示范企业，截至 2021 年，培育 430 家节能环保类专精特新 “ 小巨人 ” 企业，节能环保产业产值超 8 万亿元，年增速 10以上，战略性新兴服务业企业营业收入比上年增长 16.0，高技术产业投资比上年增长 17.1。绿色产品认证覆盖建材、快递包装、电器电子产品、塑料制品、中国应对气候变化的政策与行动 7洗涤用品等近 90 种产品，颁发统一的绿色产品认证证书近 2 万张，获证企业 2 千余家。严控高耗能、高排放、低水平（ “ 两高一低 ” ）项目盲目发展。 2021 年强化工作部署，要求对 “ 两高一低 ” 项目实施清单管理、分类处置、动态监控，各地建立在建、拟建、存量 “ 两高一低 ” 项目清单并明确处置意见。严把新上项目管理，深挖存量项目节能潜力，更新重点领域能效标杆水平和基准水平，科学有序推动高耗能行业节能降碳技术改造。组织修订一批相关行业建设项目环评审批原则或环境准入条件，严格环境准入，将严格控制 “ 两高一低 ” 项目盲目上马和去产能 “ 回头看 ” 落实情况作为中央生态环境保护督察重点，通过例行督察和拍摄制作长江经济带、黄河流域生态环境警示片，查实一批突出问题，充分发挥警示震慑作用，有效倒逼产业结构调整。 2021 年全年相关行业建设项目环评审批数量同比下降超三成，压减拟上马的 “ 两高一低 ” 项目 350 多个，减少新增用能需求 2.7 亿吨标准煤。（二）优化能源结构大力发展非化石能源。能源绿色低碳转型步伐提速， 2021年非化石能源发电装机容量首超煤电，非化石能源消费比重达 2022 年度报告816.6，煤炭消费占比下降至 56.0。加快推进新能源基地建设，在沙漠、戈壁、荒漠地区规划建设 4.5 亿千瓦大型风电光伏基地， 1 亿千瓦项目已开工建设。截至 2021 年底，中国可再生能源发电装机达到 10.63 亿千瓦，占总发电装机容量的 44.8，其中，水电、风电、太阳能发电装机均超过 3 亿千瓦，生物质发电装机 3798 万千瓦，海上风电装机跃居世界第一。 2021 年，风电、光伏和生物质发电量同比增长 40.5、 25.1和 23.6，可再生能源发电量达到 2.48 万亿千瓦时，占全社会用电量的 29.8。风电、光伏发电和水能利用率均提高到 96.5以上。 2021年 6 月，全球单机容量最大、技术难度最高的水电工程金沙江白鹤滩水电站首批 2 台机组投产发电。积极安全有序发展核电， 2021 年至 2022 年上半年，新投产核电机组 5 台、新增装机 561.8 万千瓦，新核准建设机组 11 台，装机 1260.3 万千瓦。山东海阳核能供暖一期工程安全稳定运行，二期工程建成投运。作为南方地区首个核能供暖项目，浙江秦山核能供暖项目正式投运。推动可再生能源跨省区输电通道规划建设，截至 2021 年底，西电东送电力流超过 2.8 亿千瓦，建成投运跨省区特高压通道 31 项。 2021 年 9 月绿色电力交易试点正式启动。推动新型储能规模化发展，截至 2021 年底，新型储能累计装机超过400 万千瓦。制定并发布氢能产业发展中长期规划 20212035 中国应对气候变化的政策与行动 9年，明确氢能是国家能源体系的重要组成部分。提高化石能源清洁利用水平。立足以煤为主的基本国情，持续推进煤炭清洁高效集中利用。大力推进煤电 “ 三改联动 ” ，2021 年全国煤电完成节能降碳改造 1.1 亿千瓦、灵活性改造6380 万千瓦、供热改造 6830 万千瓦，火电平均供电煤耗降至302.5 克标准煤 /千瓦时，比 2012 年下降了 6.9。截至 2021 年底，累计实施节能降碳改造近 9 亿千瓦，实施灵活性改造超过1 亿千瓦， 10.3 亿千瓦煤电机组实现超低排放改造、占煤电总装机容量的 93，建成世界最大的清洁煤电体系。现代煤化工向高端化、多元化、低碳化方向发展， 2021 年我国煤制油、煤制气、煤（合成气）制乙二醇产能分别达到 823 万吨 /年、 61.25亿立方米 /年、 675 万吨 /年。加强煤炭质量管理，对提高煤炭洗选加工水平、加强商品煤质管理提出明确要求。持续增强油气供应保障， 2021 年全国天然气消费量同比增长 12.5，占一次能源消费总量的比重升至 8.9。高效开发利用煤层气（煤矿瓦斯），制定煤矿瓦斯防治工作要点以及煤层气（煤矿瓦斯）年度抽采利用目标，持续提高煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用率。落实能源消费总量和强度 “ 双控 ” 。继续实施并逐步优化能耗 “ 双控 ” 政策，加强能耗强度降低约束性指标管理，落实好新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制、国家 2022 年度报告10重大项目能耗单列等措施，有效增强能源消费总量管理弹性，保障经济社会发展合理用能需求。落实能耗强度下降约束性指标要求， 2021 年，全国单位生产总值能源消耗同比降低 2.7（暂未扣除原料用能）。加强能耗 “ 双控 ” 与碳达峰碳中和目标任务的衔接，推动能耗 “ 双控 ” 向碳排放 “ 双控 ” 转变。（三）促进节能提效大力推进工业领域提质增效。加大节能技术推广力度，遴选发布 500 余项工业和通信业先进节能技术、装备、产品，实施重点用电设备能效提升计划。强化 “ 节能监察节能诊断 ” 双轮驱动，组织对 3535 家重点企业开展节能监察，对 6800 家企业、园区开展节能诊断服务。在石化化工、钢铁等 14 个重点行业遴选 43 家能效 “ 领跑者 ” 企业，带动行业整体能效水平提升。粗钢、电解铝、乙烯单位产品综合能耗分别比十年前下降 9.0、4.7和 4.9。推进工业固废综合利用，限期淘汰产生严重环境污染的工业固废的落后生产工艺设备，积极推广工业资源综合利用先进适用工艺技术设备。加强再生资源回收利用，发布废纸加工行业规范条件，公告 309 家符合废钢铁、废塑料等综合利用行业规范条件的企业名单。推进动力电池全生命周期溯源管理，推动设立 1 万余个回收服务网点。加强工业领域电力需中国应对气候变化的政策与行动 11求侧管理，组织工业领域电力需求侧管理示范企业（园区）遴选，支持提升电能管理水平和需求侧响应能力，优化电力资源配置。发布工业绿色发展规划，实施工业能效提升行动计划，部署启动实施钢铁、有色、建材、石化等重点领域企业节能降碳技术改造工程。 2021 年规模以上工业单位增加值能耗下降5.6。加快提升建筑能效水平。发布建筑节能与绿色建筑发展规划，推动实施建筑节能与可再生能源利用国家标准。截至 2021 年底，城镇太阳能光热建筑应用面积 50.7 亿平方米，浅层地热能建筑应用面积 4.7 亿平方米，太阳能光伏发电建筑应用装机1816 万千瓦，城镇建筑可再生能源替代率达 6；节能建筑占城镇民用建筑面积比例超过 63.7，累计建设超低、近零能耗建筑面积超过 1390 万平方米；稳步推进北方采暖地区和夏热冬冷地区既有居住建筑节能改造，累计完成改造规模超过 16 亿平方米；累计建成绿色建筑 85 亿平方米。鼓励北方地区在农村危房改造和农房抗震改造中同步实施建筑节能改造，在保障住房安全性的同时降低能耗和农户采暖支出，提高农房节能水平。积极构建绿色低碳综合交通运输体系。推广节能低碳型交通工具，新能源汽车继续延续快速增长势头、累计推广超一千万辆，全国新能源公交车占比超过 71，五类专业化泊位岸电 2022 年度报告12设施覆盖率达 75。出台液化天然气（ LNG）动力船舶优先通过三峡船闸政策，长江干线船舶 LNG 加注体系初步形成，全国建成内河 LNG 动力船舶 310 余艘。大力推进既有铁路电气化改造、降低铁路运输能耗， 2021 年铁路电气化率达 73.3、国家铁路单位运输工作量综合能耗比上年下降 3.9。实施民航绿色发展规划，继续支持行业单位加快推进机场运行电动化项目建设。截至 2021 年底，全国机场场内电动车量占比超过 21、北京大兴机场电动车辆占比接近 80。年旅客吞吐量 500 万人次以上机场飞机辅助动力装置（ APU）替代设备安装率、使用率均超过 95， 2018 年以来累计节省航油约 64 万吨。加快货物运输 “ 公转铁 ” “ 公转水 ” ， 2021 年铁路全年完成货物总发送量 47.74 亿吨，比上年增长 4.9；全年全国港口完成货物吞吐量 155.45 亿吨，比上年增长 6.8，完成集装箱铁水联运量 754万 TEU（国际标准箱单位），增长 9.8。深入实施城市公共交通优先发展战略，持续深化国家公交都市建设，积极开展绿色出行创建行动，绿色出行水平不断提升。加快绿色交通基础设施建设，累计建成各类充电基础设施 261.7 万台，已建成加氢站 200 余座。中国应对气候变化的政策与行动 13专栏一新能源汽车产业驶入 “ 快车道 ”截至 2022 年 6 月底，全国新能源汽车保有量达 1001 万辆，占汽车总量的 3.23。其中，纯电动汽车保有量 810.4 万辆，占新能源汽车总量的 80.93。 2022 年上半年新注册登记新能源汽车 220.9 万辆，同比增长 100.26。 2021 年新能源汽车全年销量超过 350 万辆，市场占有率由 2020 年的 5.4飙升至 13.4，是当年汽车行业最大亮点，进一步说明新能源汽车市场已从政策驱动转向市场拉动。图 1. 2018-2022 年新能源汽车保有量半年变化情况深入开展公共机构绿色低碳引领行动。 2021 年，全国 28个地区出台 “ 十四五 ” 公共机构节能专项规划， 16 个地区制定本地区公共机构低碳引领行动实施方案。公共机构单位建筑面积能耗、人均综合能耗和人均用水量 2021 年同比下降 1.14、1.32和 1.30。截至 2021 年 6 月，全国约 35县级及以上党政机关建成节约型机关，中央和国家机关本级全部建成节约型机关，创建节约型公共机构示范单位 5114 家、遴选公共机构能 2022 年度报告14效领跑者 376 家。全面提升节能管理能力。严格能效约束，分步实施、有序推进重点行业节能降碳，加大国家工业专项节能监察工作力度，统筹推进重点行业节能监察，完善重点行业节能降碳监管体系。发布 “ 十四五 ” 节能减排综合工作方案，要求加强节能基础能力建设，强化重点领域和重点用能单位节能管理，严格实施固定资产投资项目节能审查，加强节能监察执法，组织实施节能降碳重点工程，加快完善节能标准体系。专栏二新型基础设施节能降碳数据中心、 5G 是新型基础设施节能降耗的最关键环节。据测算， 2021 年国内数据中心机架规模达到 543.6 万架，同比增长 27，耗电量占到全社会用电量的 2.6。 “ 十三五 ” 期间信息通信流量和电信业务总量呈爆发式增长，电信业用电规模却基本维持在全社会用电总量的 1左右，单位电信业务量和单位信息流量的能耗年均降幅保持在 20以上。一系列专项行动促进新型基础设施低碳转型。 2021 年 7 月，开展新型数据中心发展三年行动计划，各省市进一步提高数据中心新建项目的节能指标要求。 2021年 12 月执行推动数据中心和 5G 等新型基础设施绿色高质量发展实施方案，全力提升数据中心利用率、 PUE 和 5G 基站能效。 2022 年 2 月在 8 大重点地区启动建设国家算力枢纽节点的通知，规划了 10 个国家数据中心集群， “ 东数西算 ” 工程正式全面启动。目前已创建三批共计 153 家国家绿色数据中心。在舟山群岛，全国首批 “ 零碳 ” 5G 基站已经开始试点运行。基站利用太阳能和风能保障正常运行并储存富余能源，在夜晚和天气恶劣时再利用存储的绿电为基站供电，从而实现基站的零排放。目前已在全国推广两万多套，每年节电 2000 多万度。（四）控制非二氧化碳温室气体排放从能源、农业、废弃物等主要排放源着手，积极开展非二氧化碳温室气体排放控制行动，完善非二氧化碳温室气体排放中国应对气候变化的政策与行动 15控制相关政策、标准、技术规范体系，强化地方、部门、行业企业的甲烷管控措施。中国政府正在编制甲烷排放控制行动方案。能源领域。鼓励煤矿瓦斯回收利用。加强放空天然气和油田伴生气的回收利用，有关企业成立 “ 中国油气企业甲烷控排联盟 ” ，探索开展甲烷回收利用及检测等行动。逐步淘汰电网使用六氟化硫，推广节能、低增温潜势的相关电力设施。农业领域。构