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新一轮改革的战略和路径国务院发展研究中心课题组中信出版社图书在版编目（ CIP）数据新一轮改革的战略和路径 / 国务院发展研究中心课题组著 .北京中信出版社， 2013.10ISBN 978-7-5086-4245-1 Ⅰ . ① 新 Ⅱ . ① 国 Ⅲ . ① 体制改革 -研究 -中国 Ⅳ .① D61中国版本图书馆 CIP数据核字（ 2013）第 223480号 The Grand Energy TransitionThe Rise of EnergyGases,Sustainable Life and Growth, and the Next Great Economic Expansion by RobertA.Hefner Ⅲ Copyright 2009 by Robert A.Hefner ⅢSimplified Chinese translation copyright 2013 by China CITIC PressALL RIGHTS RESERVED 本书面向全球发行销售新一轮改革的战略和路径著者国务院发展研究中心课题组策划推广中信出版社（ China CITIC Press）比较编辑室出版发行中信出版集团股份有限公司（北京市朝阳区惠新东街甲 4号富盛大厦 2座邮编 100029）（ CITIC Publishing Group）字数 120千字版次 2013年 10月第 1版广告经营许可证京朝工商广字第 8087号书号 ISBN 978-7-5086-4245-1/F·3018 定价 32.00元中信出版社官网 http//www.publish.citic.com/官方微博 http//weibo.com/citicpub 更多好书，尽在中信飞书App http//m.feishu8.com（中信电子书直销平台）国务院发展研究中心 “ 新一轮深化改革 ” 课题组总负责人李伟刘鹤执行负责人刘世锦协调人张永伟总报告执笔刘世锦张永伟陈昌盛王列军邵挺专题一执笔魏加宁张洋专题二执笔冯飞专题三执笔刘守英专题四执笔巴曙松专题五执笔陈昌盛专题六执笔邵挺专题七执笔张永伟专题八执笔隆国强参加讨论张永生贡森许伟宋紫峰任泽平目录总报告新一轮改革的战略和路径一、新形势下深化改革的必要性和紧迫性二、经济体制新 “ 三位一体 ” 的改革思路三、改革的八个重点领域四、改革的突破口和优先顺序五、推进改革需要把握的若干战略和策略问题专题一加快推进政府管理体制改革一、加快推进政府改革已经刻不容缓二、政府改革的总体思路和方案设想三、政府改革的基本原则、路线图、时间表及突破口专题二深化垄断行业改革一、当前存在的突出问题二、改革的总体思路三、改革的主要内容四、改革的突破口专题三中国土地制度的问题与改革一、中国土地制度的特征与问题二、中国现行土地制度与发展方式转变三、改革方向和总体思路四、改革的主要内容五、土地制度改革的突破口与优先顺序专题四当前中国金融改革战略和路径一、金融改革是新一轮以提升全要素增长率、促进经济转型为重要政策目标的经济改革的重要内容之一二、当前中国金融体系存在的问题三、新一轮金融改革的总体思路四、新一轮金融改革的基本框架和主要突破口专题五新一轮财税改革的总体思路与突破口一、现行体制存在的主要问题二、未来影响财税稳定性和可持续性的挑战三、政府间财税体制安排的一般国际经验四、新一轮财税改革的总体思路五、重点改革内容六、改革的突破口与优先顺序专题六国有资产管理体制改革的方向和主线一、现状和问题二、改革方向和总体思路三、改革的主要内容四、改革突破口和优先顺序附录 1专题七构建以企业为主体的创新体制一、企业为主体的创新是实现经济转型的基础二、企业创新体制存在的问题三、企业创新体制改革的思路四、企业创新体制改革重点五、改革突破口和优先顺序专题八涉外经济体制改革的目标与重点一、我国涉外经济体制改革的回顾与经验二、涉外经济体制改革面临的新形势三、新一轮涉外经济体制的目标与重点领域后记总报告新一轮改革的战略和路径经过深入研究和讨论，我们初步提出简称为 “ 383方案 ” 的改革设想，即包含 “ 三位一体改革思路、八个重点改革领域、三个关联性改革组合 ” 的新一轮改革的战略和路径。一、新形势下深化改革的必要性和紧迫性 1. 改革开放 30多年，我国经济社会发生了举世瞩目的历史性变化经济保持了年均 10左右的快速增长，经济总量跃居世界第二位，国家综合实力显著增强，人民物质和文化生活水平大幅度提高，由一个低收入国家进入上中等收入国家行列。从国际上看，我国的发展改变了全球经济格局，为世界经济增长和繁荣稳定做出了重要贡献。 2. 这些成就的取得，取决于多种因素，最重要的是实行了改革开放，确立了社会主义市场经济体制全国统一的市场体系基本形成，绝大多数产品供求由市场决定；坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，现代企业制度建设取得重要进展；宏观经济调控架构初步形成，调控手段和经验逐步丰富；对外开放持续推进，成功融入全球分工体系。这些深刻的体制变迁，极大地解放和发展了社会生产力，推动了我国从农业社会向工业社会、从计划经济向市场经济、从封闭经济向开放经济的历史性重大转变。 3. 当前，我国站在了社会主义现代化建设的历史新起点上从国际上看，全球经济仍处在金融危机引发的大调整、大转型之中，复杂性和不确定性上升，但仍有可能争取较长时期对我国发展有利的外部环境。从国内看，我们仍处在大有可为的战略机遇期，但内涵和条件已经和正在发生重要变化。经济将从高速增长阶段转向中速增长阶段，面临的挑战和风险不同以往。党的十八大明确了到 2020年全面建成小康社会的新要求，同时提出了全面深化改革开放的新任务。现阶段我国经济社会发展中的深层次体制和政策弊端，使不平衡、不协调、不可持续的问题难以从根本上解决，有些矛盾还可能激化。另一方面，现行体制也难以适应未来将会发生很大变化的新形势、新任务。实现全面建成小康社会和更长远的发展目标，今后几年必须在深化改革开放、转变发展方式上取得实质性进展。 4. 深化改革是防控风险、守住底线，实现稳定发展的必然选择随着经济增长阶段的转换，潜在经济增长率下降，原来在高速增长时期被掩盖和后推的矛盾与风险将会显露。我国企业普遍存在速度效益型特征，增速短期内快速回调将会引发效益大幅下跌，甚至出现大面积亏损，从而加剧金融和财政风险。随着我国参与全球分工程度的加深，与世界经济的互动明显增强，在世界经济波动对我国国内经济影响加强的同时，我国经济波动也会对世界经济稳定产生重要影响。在经济增长阶段转换期，容易出现预期混乱，经济运行中的不稳定、不确定和脆弱性明显增加。特别是高速增长惯性引导下的扩张行为，很可能导致增长的大起大落。必须通过深化改革，形成稳定预期，防止出现大的波动，保持经济增长阶段的平稳转换，控制系统性风险的累积和引爆，守住经济稳定运行的底线。这是新一轮深化改革的紧迫性之所在，也是改革所要达到的首要目标。 5. 深化改革是释放潜力、转型升级，实现创新发展的必然选择增长阶段转换，并不仅仅是增长速度的改变，更重要的是增长动力和发展方式的实质性转变。国际经验表明，如果新旧增长动力的接替不成功，中速增长也难以保住。与过去 30年主要依靠农业劳动力向非农产业转移实现效率提升不同，今后提升效率的重点将转向产业内部，通过行业内的竞争和重组、淘汰低效率企业得以实现。如果说过去主要靠 “ 铺摊子 ” ，今后将重点靠 “ 上台阶 ” 。必须通过深化改革，完善产品和要素市场，纠正资源错配和扭曲，释放被抑制的增长潜力；更重要的是，要更多地依靠市场力量，通过企业和个人的分散试错，拓展创新空间，使经济增长由主要依托低成本要素组合优势，转向更多地依托产业升级和创新驱动。 6. 深化改革是机会公平、激发活力，实现包容发展的必然选择现阶段我国经济社会发展中存在的城乡和地区发展不平衡、基本公共服务不均等、收入差距拉大、内需相对不足等突出矛盾，都集中反映为机会不均等、公平正义受到损害。当经济增长转向依托创新驱动时，将比以往任何时候都更加需要调动企业和个人的积极性和创造力。必须通过深化改革，在减贫、教育、就业、创业、晋升等方面创造公平环境，在扩大横向流动的同时，增强纵向流动性；切实推进权利公平、机会公平、规则公平，让每一个人都享有人生出彩的机会，享有梦想成真的机会，享有同祖国和时代一起成长与进步的机会，为实现中华民族伟大复兴的中国梦共同奋斗。 7. 深化改革是增创优势、合作共赢，实现开放发展的必然选择随着要素成本上升、重要产品历史需求峰值出现和资源环境约束加强，我国延续 30多年的低成本要素组合优势正在减弱，国际竞争力受到发达国家和其他新兴经济体的两头挤压。国际经济正在经历重大结构调整，新技术、新产业革命初现端倪。新兴经济体特别是我国经济实力的相对上升，为国际经济秩序和治理结构调整提供了重要契机。必须通过深化改革，抓住国际经济政治结构大调整的有利时机，加快提升我国在全球产业链中的位置，增创新的竞争优势，在国际经济秩序和治理结构改革中发挥更具建设性的作用。二、经济体制新 “ 三位一体 ” 的改革思路 8. 新一轮改革的目标，是建立富有活力、创新导向、包容有序、法治保障的社会主义市场经济体制富有活力，就是要大幅度减少政府对经济活动的干预，通过完善产品市场和要素市场体系，更大程度地调动各方面的积极性；创新导向，就是营造有利于创新的制度环境，完善创新激励机制，促进转型升级，更大范围地激发企业和个人的创造性；包容有序，就是大力推进权利公平、机会公平、规则公平，使全体人民通过勤奋努力公正分享发展成果；法治保障，就是使各种所有制经济和各类经济活动得到法律的平等对待和保护，稳定发展的信心和预期。经过改革，形成适应经济社会发展的新形势、新要求的制度环境，打造社会主义市场经济体制的升级版。 9. 实现上述目标，要在以往市场、政府和企业改革的基础上，着力推动完善市场体系、转变政府职能、创新企业体制的新 “ 三位一体 ” 改革完善市场体系，重点是深化基础产业领域和土地、劳动力、资本等生产要素市场的改革，使市场更大范围、更为有效地发挥资源配置的基础性作用；转变政府职能，重点是减少审批，理顺事权，提高透明度，促进财税体制的重要转型，使政府能够更好地提供公共产品，维护社会公平正义；创新企业体制，重点是放宽准入、鼓励竞争，营造各类企业平等使用生产要素和创新资源的外部环境，使企业由主要依托低成本要素组合优势，转向更多地依托转型升级、创新驱动。 10. 在上述 “ 三位一体 ” 的改革中，关键是正确处理政府和市场的关系政府和市场之间并非简单的此消彼长关系，而应当形成一种互补共生的关系。国内外的历史经验表明，有效的市场通常对应着有效的政府，反之亦然。政府应当在外部性强、自身具备优势、能够给企业和市场带来补充支撑效应的领域发挥作用。这样，随着市场和企业的成长，政府的作用也会相应增长。政府发挥作用的合理范围也是随着经济增长阶段和经济形势的变化而变化。在经济发展的较低阶段，政府在外部性突出、确定性较强的领域，如基础设施建设领域，可以发挥重要作用，为企业发展创造有利条件，支持经济的高速增长。而当大规模基础设施建设时期结束，更多依靠产业升级和创新驱动的时候，政府就应当减少对经济活动的直接参与，主要致力于培育有利于创新的制度和政策环境。在某些特殊情景如应对金融危机冲击时，政府有必要采取一些行政措施，但转入常规增长后，就要把本应由企业和市场来办的事情交还给企业和市场。三、改革的八个重点领域 11. 以依法行政、公开透明、大幅度实质性减少行政审批为重点，深化政府行政管理体制改革转变发展方式、推进社会转型，迫切需要转变政府职能。应抓住当前深化改革的有利时机，推进各项职能转变，大幅度实质性减少行政审批，提高政府决策科学性，增强政府运作透明度，尽快使依法行政取得实质性进展。● 有针对性地调整或完善政府基本职能。减少贷款规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段，主要运用货币、财税等总量手段改善宏观调控。调整市场监管重心，减少行业进入的前置性审批，加强质量、安全、环保、节能、技术标准等方面的一线监管。加大反垄断和反不正当竞争执法力度，维护公平竞争环境，对监管不作为造成重大损失的，相关监管部门和人员需承担相应法律和经济责任。积极鼓励和扶持社会力量参与提供公共服务，扩大政府购买服务范围，促进公共服务多元化供给。 ● 采取得力措施，大幅度实质性减少行政审批。对国务院机构改革方案中已明确要清理和减少的行政许可、行政审批，必须按期完成。对仍需审批的项目，规定审批时限，到期不批复视为同意。对不涉及国家安全和企业秘密的审批，在网上公布审批流程、条件和进度，接受企业和社会公众的质询。建立审批事项重大失误责任追究制，对审批失当造成重大损失的，追究相关人员责任。● 提高政府决策效率和科学性。改进政府决策协调机制，将部门会签制度改为牵头部门负责制。对涉及公众利益的重大决策，决策前应组织相关机构、智库等进行必要论证，有的要举行听证会；事中要有跟进评估、反馈调整；事后应组织包括第三方机构在内的有关方面评估政策效果，并公布评估结果。 ● 提高政府运行透明度。扩大各级政府在三公经费、转移支付等领域的公开内容，详细公布各级政府财政收支和政府间转移支付的计算方法。建立人民银行、统计部门、审计部门向全国人大定期汇报制度，凡不涉及国家安全的统计数据及其计算方法，应及时公开。总结有关地方经验，完善地方政府定期向人大汇报工作机制，推行电视、网上直播等做法，有效提高政府运行透明度。 ● 真正落实依法行政。引导、鼓励公民、法人和其他组织依法行使行政诉讼手段，维护自身正当权益，监督行政机关依法行使行政职权。选取 “ 民告官 ” 典型判例，进行适当宣传。鼓励公益诉讼，允许集体诉讼，以减少上访和群体性事件。 ● 完善公职人员薪酬体系。根据经济增长、物价变动和社会平均收入水平，合理确定政府部门和公立机构职工的收入水平及其增长机制。建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后才方可领取。规范岗位权责，减少政府官员自由裁量权，构建 “ 不能贪、不敢贪、不愿贪 ” 的防腐机制。率先从公共部门及国有企业领导班子和新提拔干部做起，加快官员公布个人财产进度。 12. 以打破垄断、促进竞争、重塑监管为重点，加快基础产业领域改革基础产业的垄断弊端，已对经济社会发展全局产生了日益明显的负面影响。大力度推进基础行业改革刻不容缓。改革的重点是放宽准入，形成竞争性市场结构，同时在自然垄断环节形成有效监管。 ● 开放投资，探索适合国情的铁路运营模式。在原铁道部改革、初步实现政企分开的基础上，选择一批发展潜力较大、业务边界清晰、适合于成立干线公司的项目，率先引入外部投资或者直接上市融资，同时进行其他市场化的融资试点，保障铁路建设投资稳定增长。借鉴国际上 “ 网运分离 ” 、 “ 区域竞争 ” 、 “ 干线公司平行线竞争 ” 等运营模式，从实际出发，积极探索适合国情的铁路运营模式。铁路监管部门应制定并实施通路权开放等相关规则。 ● 以形成成品油定价新机制、放宽非常规油气资源的勘探开发准入为突破口，推进石油天然气行业的改革。建立国内与国际市场连通、具有重要定价影响力、以中国原油为标准产品的石油现货和期货交易市场。与此同时，放开对进口原油、成品油、天然气的限制。政府有关部门不再直接规定成品油价格，改为在石油价格出现较大幅度波动时采取临时性干预措施。放宽非常规油气资源勘探开发市场准入，完善矿权出让和转让制度，将页岩油等非常规油气资源作为独立矿种，纳入矿权管理，加速相关资源的勘探开发。将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度。 ● 引入大用户直购电，建立实时竞争发电市场，深化电力体制改革。实行大用户直购电，建立实时竞争发电市场，开展 “ 竞价上网 ” ，形成以双边合同市场为主、实时竞争市场为辅的竞争性电力市场。推进电价形成机制改革，上网电价由发电市场竞争或发电企业与大用户双边合同确定；输配电价实行政府管制，形成直接反映电网企业效率的独立输配电价；居民和中小工商业销售电价仍实行政府指导价。率先实现输配业务的财务分开，在开展试点的基础上逐步实现输配完全分开。● 加快业务相互开放，实质性推进三网融合进程。实现电信、互联网、广电主体业务的相互开放和相互进入。整合分散的监管职能，建立统一监管体系。再次重组电信企业，形成多家竞争实力相当的电信运营商，以利于有效竞争。 13. 以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革的目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式转变。 ● 提供平等保护土地产权的制度基础设施。以落实集体成员权时点和量化集体资产为核心，确保农村土地承包关系长久不变。将农村承包地、宅基地、林地、房屋等资源确权、登记、颁证到每个农民。实施以土地为基础的不动产统一登记制度。在现有土地权属基础上，赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。● 构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的 “ 小产权房 ” ，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。● 建立公平共享的土地增值收益分配制度。对被政府征收土地，改用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系。改革土地出让制度和用地模式，合理确定城市土地用于建设与农民留用比例。建立国家土地基金制度。 ● 建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度。建立土地价值评估体系。将土地税收计征重点从流转环节转向保有环节，实施从价计征。率先对集体建设用地、储备土地和囤积土地征收土地增值税。 ● 建立国有土地资产经营制度和土地融资制度。改政府卖地为国有土地资产经营，政府以国有土地所有者身份获得土地权益，成立国有土地资产公司从事国有土地经营。改造政府土地储备机构，建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度，明确国有土地资产经营收益不得当期使用，其用途和绩效由人大审议、监督。完善国有土地融资制度，用于抵押融资的土地必须权证和主体明确，由第三方机构进行资产评估，对违规行为严格依法追究。 ● 建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性，依法落实用途管制。加强土地权属管理，建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理，建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。 14. 以降低金融行业准入门槛、推进利率汇率市场化为重点，推动金融体系改革经济发展方式的转变，需要金融体系全面转型。应当抓住全球经济再平衡的有利时机，建立一个市场导向、高效而富有弹性的金融体系，支持转型升级和城镇化进程；化解潜在金融风险；与财税体制和要素价格