面向“双碳”目标的国土空间规划技术标准体系优化响应--北大规划.pdf-solarbe文库

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1 面向碳中和、碳达峰的国土空间规划技术标准响应研究 Optimization and Response to the Technical Standard System for Territorial Space Planning towards Carbon Peaking and Carbon Neutrality Goals 子课题 1 面向“双碳”目标的国土空间规划技术标准体系优化响应 Optimization and Response to the Technical Standard System for Territorial Space Planning towards Carbon Peaking and Carbon Neutrality Goals 北大国土空间规划设计研究院（北京）有限责任公司 2023.8 Peking University Planning and Design Institute Beijing Co.ltd August , 2023 2 目录目录 . 2 致谢 . 4 1. 研究背景 . 6 1.1. 气候变化背景下全球面临的危机 . 6 1.2. 中国在气候变化危机下的形势 . 8 1.3. 中国在气候变化危机下提出“双碳战略” . 10 1.4. 国土空间规划响应“双碳战略”的必要性 . 11 2. 研究目标与技术路线 . 13 2.1. 研究目标 . 13 2.2. 技术路线 . 13 3. 国际经验借鉴 15 3.1. 新加坡完善的目标规划和评估体系 15 3.2. 美国纽约“目标-策略-行动-指标”的传导路径 . 15 3.3. 英国伦敦“总体规划实施导则监测报告”的规划减碳政策体系 16 3.4. ESPON统筹区域可再生能源资源 . 17 4. 国土空间规划的双碳目标与愿景 19 4.1. 区域层面 . 19 4.2. 城巿层面 . 20 4.3. 社区层面 . 22 5. 旧三年行动计划分析 . 24 5.1. 旧三年行动计划梳理 . 24 5.2. 旧三年行动计划问题剖析 26 6. 新路径设计 . 27 6.1. 两结合国土空间规划体系与碳排碳汇核算清单体系的结合 . 27 6.2. 一传导目标-策略-指标的传导 . 29 6.3. 区域层面的核心问题 . 30 6.4. 城市层面的核心问题 . 31 6.5. 社区层面的核心问题 . 33 6.6. 实施保障的核心问题 . 34 7. 面向双碳的规划编制相关策略建议 35 7.1. 全国国土空间规划 . 35 7.2. 全国专项规划 39 7.3. 省级国土空间总体规划 42 7.4. 省级国土空间专项规划 46 7.5. 市级国土空间总体规划 49 7.6. 市级国土空间详细规划 57 7.7. 市级国土空间专项规划 67 7.8. 县级国土空间总体规划 69 7.9. 县级国土空间详细规划 71 7.10. 县级国土空间专项规划 71 7.11. 乡镇级国土空间总体规划 . 72 3 7.12. 乡镇级国土空间详细规划 . 73 8. 面向“双碳”的实施保障相关策略建议 . 75 9. 面向双碳的国土空间规划标准体系的建议 . 76 9.1. 近期行动建议 78 10. 总结与展望 87 11. 参考资料 . 88 4 致谢感谢能源基金会为本课题的研究提供资金支持，并协助组织专家进行研究成果的审阅讨论。本课题由如下研究团队核心编写成员共同完成北大国土空间规划设计研究院（北京）有限责任公司（PKUPDI）姜洋、李沂璠、殷洁滢、冻冰、谢昊霖、向祉赟、李智晓本课题研究过程中，许多位专家参与了专家咨询会。研究团队衷心感谢为本课题成果完善提出了诸多宝贵意见的各位。名单如下排名不分先后张丽君自然资源部信息中心研究员原处长杨秋惠自然资源部国土空间规划局主体功能区处干部张晓玲自然资源部国土空间规划研究中心副主任胡京京自然资源部国土空间规划研究中心自然与文化保护所所长田志强中国国土勘测规划院规划所所长贾克敬中国国土勘测规划院土地规划所规划总师张辉中国国土勘测规划院高级工程师董珂中国城市规划设计研究院副总规划师、绿色城市研究所所长何东全能源创新公司中国区主任徐刚清华同衡规划设计研究院副总规划师张赫天津大学科学技术发展研究院副院长王伟中央财经大学政府管理学院城市管理系主任王成坤中国城市规划设计研究院深圳分院城市基础设施研究中心主任戴国雯中国生态城市研究院绿色生态所所长张翀上海市城市规划设计研究院工程师 5 免责声明 - 若无特别声明，报告中陈述的观点仅代表作者个人意见，不代表能源基金会的观点。能源基金会不保证本报告中信息及数据的准确性，不对任何人使用本报告引起的后果承担责任。 - 凡提及某些公司、产品及服务时，并不意味着它们已为能源基金会所认可或推荐，或优于未提及的其他类似公司、产品及服务。 6 1. 研究背景 1.1. 气候变化背景下全球面临的危机 2016 年通过的巴黎协定是一项里程碑式的全球气候治理协议，旨在应对日益严峻的气候变化挑战，并为建立低碳、气候适应性强的未来奠定基础。协定的核心目标是限制本世纪全球平均气温上升幅度控制在 2 摄氏度以内，力争将全球气温上升幅度控制在前工业化时期水平之上的 1.5 摄氏度以内。这一目标的实现不仅对全球各国的经济、社会和生态系统具有重大影响，而且意味着必须实现全面的转型，涵盖能源、交通、工业、农业等各个领域。为此，协定规定了一系列重要措施，包括但不限于减少温室气体排放、增强适应能力、推动技术创新和转移、加强财务支持等。协定在执行方面强调了共同但有区别的责任原则，即发达国家应当在减排和提供财务支持方面承担更大责任，而发展中国家则需要得到适当的支持和帮助。此外，协定还设立了透明度框架，确保各方行动的透明度、可比性和核查性，以增强信任和追责机制。然而，实现巴黎协定的目标面临着诸多复杂性和挑战，包括技术、经济、政治、社会等多个层面的问题。此外，全球范围内的合作与协调也是一个重要的挑战，需要各国政府、国际组织、企业和公民社会共同努力。尽管面临重重困难，但巴黎协定代表了全球社会对气候变化问题的共同认识和图 1-1 7 决心，为实现可持续发展和构建更为繁荣、公正和低碳的未来提供了契机。各方应当加强合作，加大行动力度，推动协定的全面有效实施，以确保地球生态系统的健康、人类福祉的持续改善，并为后代创造一个可持续发展的美好世界。根据 2018 年联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的报告，全球温室效应持续以当前速度发展的情况下，预计在 2030 年到 2052 年之间，全球平均气温将比工业革命前高出 1.5 摄氏度，而到本世纪末，预计将升高 4 摄氏度。这一报告的结果表明，全球气候变化对人类和地球系统的影响已经变得更加严峻和迅速。温室气体排放、土地利用变化和其他人类活动对气候的影响加剧了全球变暖的趋势，进一步加剧了气候变化带来的各种风险和威胁。该报告还指出，超过 1.5 摄氏度的全球升温将引发一系列不可逆转的影响，包括极端天气事件的增加、海平面上升、生物多样性丧失、粮食安全威胁以及人类社会经济稳定性的威胁。而 4 摄氏度的升温将对全球生态系统、人类社会和经济造成灾难性的影响，可能导致资源竞争加剧、水资源短缺、大规模迁徙、生态灾难等严重后果。这一报告呼吁各国采取紧急行动，加大减排力度，推动清洁能源转型，促进可持续发展，加强气候适应和弹性建设。此外，全球合作和协调也被视为应对气候变化挑战的关键要素，需要各国共同努力、制定具体政策和国际承诺，以确保全球温室气体排放得到有效控制，实现巴黎协定中的目标。只有采取积极行动，才能希望实现气候变化问题的缓解，保护地球生态系统和人类社会的可持续发展。根据深入的科学研究和模拟分析，如果全球气温上升 2℃，上海地区将面临海平面上升的严峻挑战。预计海平面将上升约 5 米，这将导致上海市的沿海地区受到严重的淹没风险。据估计，这将威胁到约 1200 万人口，他们的生活、住房、基础设施和经济活动将面临巨大的风险和不确定性。然而，更令人担忧的是，如果全球气温上升到 4℃，上海地区将面临更加惊人和灾难性的局面。根据模拟预测，海平面将上升至 9.4 米，这将对上海市造成毁灭性的影响。超过 2200 万人口将置身于巨大的风险中，他们的生命、财产和生活环境将面临巨大威胁。 8 这种极端情况下的海平面上升将导致海岸线后退、洪水灾害频发、海水倒灌、淡水资源短缺、生态系统破坏等一系列问题。上海市的经济活动、交通网络、能源供应以及人们的社会生活将遭受毁灭性的冲击。此外，大规模人口迁移、社会不稳定和经济崩溃的风险也将加剧。因此，为了应对这一严峻的气候挑战，上海市必须采取更为紧迫和有力的行动。这包括加强沿海地区的防洪措施、改善城市规划和基础设施的抗灾能力、推动可持续发展和低碳经济转型，以及加强国际合作和知识共享。只有通过全球社会的协同努力，包括政府、企业、科学界和公众的参与，才能希望减缓海平面上升带来的灾难性后果，并为上海和其他受影响的沿海城市创造一个更加可持续和安全的未来。 1.2. 中国在气候变化危机下的形势中国是全球碳排放总量较大的国家之一，其碳排放水平引起了广泛关注。根据最新数据，中国的碳排放量占全球总排放的 27.9。此外，中国的单位国内生产总值（GDP）碳排放量也相对较高，为 6.7 吨二氧化碳当量/万美元。与世界平均单位 GDP 碳排放水平相比，中国的碳排放量高出 1.8 倍。首先，中国的碳排放总量巨大，这与其庞大的人口规模、快速的城市化进程以及不断增长的能源需求密切相关。尽管中国政府采取了一系列措施，如能源结构调整、推动清洁能源发展和加强节能减排措施，但仍面临着碳密集型产业结构和高碳能源消耗的挑战。其次，中国的碳排放分布不均衡，区域间和城乡间存在明显差异。一方面，发达地区和经济中心城市的碳排放量较高，这主要归因于其工业化进程和密集的经济活动。另一方面，西部地区和农村地区的碳排放量较低，但随着经济发展和城市化进程的推进，这些地区的碳排放增速也在逐渐加快，给全国范围内的碳减排目标带来了复杂性。 9 此外，中国单位 GDP 碳排放量相对较高，反映出中国经济增长方式仍然较为能源密集型。单位 GDP 碳排放量的高水平意味着在经济发展过程中，碳排放难以有效削减，给实现碳减排目标带来了额外挑战。因此，中国需要通过深化结构性改革、促进产业升级和技术创新，加快向低碳经济转型，降低单位 GDP 碳排放量。人均碳排放量的增速也是中国面临的复杂问题之一。随着生活水平的提高和消费需求的增加，中国的个人和家庭碳排放量快速增长。这意味着除了产业层面的碳减排措施外，还需要加强社会层面的参与和教育，推动公众采取低碳生活方式，提高环境意识和行为改变的可持续性。为了应对这些复杂性，中国政府已经制定了全面的碳减排战略。这包括加大对清洁能源的投资和研发，推动能源转型和结构调整，促进绿色技术创新和应用，加强碳市场建设和碳定价机制的实施。同时，中国积极参与国际合作，与其他国家分享经验、技术和最佳实践，共同推动全球碳减排努力。然而，要实现碳减排目标，中国仍面临一系列挑战，包括技术转移、资金支持和监管强化等方面。因此，中国需要继续加大政策支持力度，推动创新和合作，加强政府、企业和公众的合作，形成全社会共同参与的碳减排合力。中国在碳减排领域面临复杂而艰巨的任务，但也孕育着巨大的发展机遇。通过积极应对挑战、加强国际合作，并将碳减排作为经济转型和可持续发展的重要驱动力，中国有望成为全球低碳发展的引领者，并为应对气候变化作出积极贡献。这将不仅促进中国经济的可持续发展，也对全球气候治理产生积极影响。中国的碳排放构成复杂，主要来源于能源供应和工业领域。在二氧化碳排放中，电热生产和工业板块是体量最大的，分别占总排放的 46.6和 37.29。其次是交通领域，占 7.78的比重。这些数据揭示了中国碳排放结构的关键特征。值得关注的是，能源领域的碳排放占比逐年上升。这主要归因于中国经济的快速增长和工业化进程，对能源的需求不断增加。然而，随着碳减排措施的推进和技术创新的应用，工业领域的碳排放占比在达到 10 年高峰后开始逐渐下降。这反映出中国工业部门在应对碳排放挑战方面取得的一些成果，包括提高能源效率、采用清洁生产技术和推广可再生能源的应用。另一方面，交通领域的碳排放占比相对稳定在 7左右。交通运输仍然依赖于化石燃料，因此减少交通领域的碳排放是一个重要挑战。然而，电动汽车技术的发展和推广，以及公共交通和城市规划的改善，有望在未来减少交通领域的碳排放。 10 此外，中国建筑和农业领域的碳排放占比逐年下降，这反映出在建筑节能、绿色建筑和农业生产方式等方面的努力。通过采用节能建筑材料、提高建筑能效和推广可持续农业实践，中国在这些领域取得了一些减排成果。总体而言，中国在碳排放管理方面面临着复杂的挑战。然而，随着政府的政策支持和技术创新的推动，中国已经采取了一系列措施来减少碳排放，并取得了一些进展。 1.3. 中国在气候变化危机下提出“双碳战略” 自 2020 年 9 月 22 日起，中国庄严向全球宣布了一项雄心勃勃的承诺，即努力在 2030 年之前实现碳达峰，并争取在 2060 年之前实现碳中和。这一宣示显示了中国在应对气候变化和推动可持续发展方面的坚定决心。随后，在 2020 年 12 月 12 日，中国公布了具体的减碳目标，以为实现碳达峰和碳中和制定了明确的指导方针。这些减碳目标涵盖了能源、工业、交通、建筑等多个领域，旨在全面推动经济增长与环境保护的协调发展。为了确保减碳目标的实施，中国于 2021 年 10 月 10 日，中共中央和国务院发布了国家标准化发展纲要，旨在建立和完善碳达峰和碳中和的标准体系。这一纲要要求各个行业按照统一的标准进行减排工作，以确保碳达峰和碳中和目标的顺利实现，并为相关工作提供规范和指引。紧接着，于 2021 年 10 月 22 日，中国出台了碳达峰和碳中和的顶层设计文件，并开始全面实施。各个领域和行业积极制定具体的实施方案，加快推进减排工作。同时，政府采取了一系列政策措施，逐步完善了一个以“1 个工作意见N 个行动方案“为核心的政策体系，以推动碳达峰和碳中和目标的实现。 2023 年 5 月，国家标准化管理委员会、国家发展和改革委员会、工业和信息化部、自然资源部、生态环境部、住房和城乡建设部、交通运输部、中国人民银行、中国气象局、国家能源局、国家林草局等 11 个部门联合印发碳达峰碳中和标准体系建设指南，提出加快构建结构合理、层次分明、适应经济社会高质量发展的碳达峰碳中和标准体系。碳达峰碳中和标准体系建设指南提出，要坚持系统布局、突出重点、稳步推进、开放融合的原则，围绕基础通用标准以及碳减排、碳清除、碳市场等发展需求，基本建成碳达峰碳中和标准体系。到 2025 年，制修订不少于 1000 项国家标准和行业标准（包括外文版本），与国际标准一致性程度显著提高，主要行业碳核算核查实现标准全覆盖，11 重点行业和产品能耗能效标准指标稳步提升。实质性参与绿色低碳相关国际标准不少于 30 项，绿色低碳国际标准化水平明显提升。这些措施的实施，使得中国在低碳转型方面取得了显著进展。通过积极采取减排措施、推广清洁能源、提高能源效率等举措，中国在减少碳排放、改善环境质量方面取得了显著成就，为全球应对气候变化树立了典范，并为国际社会提供了重要的合作机会和经验借鉴。中国在实现碳达峰和碳中和方面的努力不仅将对本国的可持续发展产生深远影响，还将为全球的气候行动贡献积极力量。 1.4. 国土空间规划响应“双碳战略”的必要性城市成为碳排放的主要来源。为了实现碳达峰和碳中和的目标，必须关注城市的空间规划和生态空间的保护，因为生态空间是碳汇的重要载体。为了实现碳达峰和碳中和的目标，城市空间规划需要全面考虑经济、社会和环境的可持续发展，以确保城市化进程与碳减排目标的相互促进。这需要政府、规划机构、建筑师和市民共同合作，制定和执行可持续的城市规划和设计，为低碳城市的建设提供坚实基础。通过合理的空间布局和高效基础设施，城市可以成为低碳发展的引领者，为全球可持续发展做出重要贡献。 2022 年 1 月，中国自然资源部发布了国土空间规划技术标准体系建设三年行动计划（2021-2023 年），这一计划的出台旨在应对日益复杂的国土利用和城市化挑战，推动国土空间规划向科学、规范和可持续的方向发展。该行动计划着眼于夯实标准基础和推进标准与技术创新的互动，以应对当前和未来国土空间规划的需求。夯实标准基础是该行动计划的核心目标之一。通过制定和完善国土空间规划的技术标准，将规划工作纳入科学、系统、统一的框架，能够确保规划结果具备科学性、可操作性和可比性。这需要对国土利用、土地利用结构、生态环境保护、城市规划等方面进行深入研究，制定相应的标准和规范，为国土空间规划提供统一的指导和依据。为了夯实标准基础，行动计划提出了一系列具体举措。首先，将加强标准研究和制定，建立国土空间规划的核心标准体系。这涉及到从国家层面到地方层面的一系列标准，包括国土利用总体规划、区域空间规划、城市总体规划等方面的标准制定，以确保国土空间规划具备一致性和连续性。其次，行动计划鼓励推进标准与技术创新的互动。标准与技术的互动可以促进规划12 工作与前沿技术的深度融合，提高规划工作的科学性和精准性。这涉及到借助地理信息系统、遥感技术、人工智能等新技术手段，提升国土空间数据的获取、处理和分析能力，为规划决策提供更准确的依据。此外，行动计划还强调加强标准的推广应用和监督管理。推广应用标准的重要性在于确保标准能够被广泛采纳和执行，使其真正成为国土空间规划工作的指南和规范。同时，监督管理的加强可以确保标准的执行和实施情况得到有效监测，及时发现和解决问题，保障规划工作的质量和效果。综上所述，该行动计划的发布标志着中国在国土空间规划领域迈出了重要的一步。通过夯实标准基础和推进标准与技术创新的互动，中国可以进一步提升国土空间规划的科学性、规范性和可持续性，为未来的城市化进程、生态环境保护和可持续发展提供更为坚实的基础和保障。 13 2. 研究目标与技术路线 2.1. 研究目标在研究国土空间规划、用途管制、土地集约节约利用、生态修复、城市体检等各环节的碳排放精准识别与管控、碳汇能力提升策略的基础上，提出现有国土空间规划技术标准体系面临的主要问题、需要调整的核心内容；提出国土空间规划技术标准体系的框架、主要编制内容，以确保国土空间规划技术标准体系能够更好的指导国土空间规划技术标准的编制工作，为国土空间规划提供基础支撑与保障，落实国家对自然资源领域工作的新要求。 2.2. 技术路线本研究课题的技术路线图如下图 2-1 研究技术路线 14 一，本课题将通过文献研究和专家访谈，结合国外案例分析，提出国土空间规划的双碳蓝图和发展目标。二，对现行标准体系进行整理和梳理，分析现行标准体系存在的问题和不足，找出双碳要求下国土空间规划标准体系需要解决的核心问题和调整的内容。三，通过探索土地逻辑与碳逻辑的衔接关系，研究如何将碳排碳汇核算清单体系与国土空间规划五级三级体系相结合，并明确双碳目标在各层级国土空间规划间的传导路径。四，通过收集和分析文献、专家演讲、会议论坛、国内外实践案例和国内现行标准等，针对规划编制类和实施保障类，提出面向低碳的国土空间规划优化技术要点，总结相关措施和指标的建议。五，针对国土空间规划标准体系的问题与不足，提出对标准体系的优化建议，明确需要增补的标准与进一步研究的方向。 15 3. 国际经验借鉴 3.1. 新加坡完善的目标规划和评估体系新加坡通过不同层级的规划，将战略性目标转化为具体的实施计划，将双碳目标融入各层级规划，以确保目标落地。长期规划（Long-term Plan）设定工业、交通、建筑、土地用途等战略目标，而总体规划（Master Plan）将这些抽象长期的目标转化为详细实施计划，规定土地用途和开发强度。此外，新加坡为不同领域制定了相应的评估框架和机制，例如工业能源效率法规和绿色建筑评估体系，以减轻新项目的环境影响和减少其碳排放量。在土地出售开发前，开发控制部门会审查项目，确保其符合规划战略和和指导方针，减少对交通、卫生、遗产及环境的潜在影响。新加坡规划体系的综合方法将双碳目标贯穿始终，从长远规划到详细实施，再到特定领域的评估框架，这确保了城市可持续发展与双碳目标相符。 3.2. 美国纽约 “目标-策略-行动-指标”的传导路径纽约市的城市规划体系采用了目标-策略-行动-指标的传导路径，以确保双碳目标在规划中得以体现，并通过年度监测报告评估实施效果。2019 年发布的总体规划纽约 2050 建立强大且公平的纽约明确了 2050 年实现碳中和的愿景。在能源领域，目标于 2050 年实现 100清洁电力；废弃物管理方面，计划于 2030 年实现零垃圾填埋；棕地修复方面，2014-2019 年已修复地块达 750 处；公园和自然资源方面，计划 2030 年使 85纽约市民生活在步行可达公园的范围内；交通规划方面，目标至 2040 年增加 20 地铁分担率，同时提升自行车通勤指数。建筑方面，规划强调提升建筑韧性以应对气候变化。纽约市明确了一系列实施策略和行动，并通过年度监测报告，使规划的执行效果得以审视，发现问题时及时调整。这一系统性方法将双碳目标紧密地融入纽约城市规划中，为实现 2050 年碳中和目标奠定基础。 16 3.3. 英国伦敦 “总体规划实施导则监测报告”的规划减碳政策体系英国伦敦在城市规划中，通过构建一个包括总体规划、专项实施导则和监测报告三个关键环节的体系，有序地落实双碳目标。在总体规划层面，大伦敦规划 1 London Plan 2021提出了明确的目标2050 年建成零碳城市，分为 9 大方向，每个方向均提出了多个具体目标，以推动全面碳减排和促进可持续城市发展。在可持续基础设施方面，大伦敦规划要求减少温室气体排放（SI2），减少浪费和促进循环经济（SI7）。为此，针对 SI2 目标，制定了可见能源监测导则 2 ，要求在规划、建设和使用的方案中报告建筑的能源性能数据；全生命周期碳评估导则 3 则要求在建筑提案中需考虑整个建筑生命周期的碳排放；针对 SI17 目标，对应的实施导则包括循环经济声明导则 4 ，指导城市如何实现循环经济，尤其是在城市更新和棕地恢复方面。在城市设计方面，大伦敦规划强调以设计引领、因地制宜优化土地利用（D3）。绿色基础设施和自然环境也是大伦敦规划的重要方向，其提出要提升城市绿化（G5），相关的实施导包括城市绿化评估导则 5 ，要求各行政区计算城市绿化因子（UFG）以确定新开发项目所需的城市绿化数量。 1 Greater London Authority. 2021. The London Plan 2021. 2 Greater London Authority. 2021. ‘Be Seen’ Energy Monitoring LPG. 3 Greater London Authority. 2022. Whole Life-Cycle Carbon Assessments LPG. 4 Greater London Authority. 2022. Circular Economy Statements LPG. 5 Greater London Authority. 2023. Urban Greening Factor LPG. 图 3-1 伦敦城市绿化评估导则 17 为了监测规划的实施效果，伦敦实施了年度动态监测，并通过年度监测报告 6 、能源监测报告 7 、伦敦出行报告 8 等反馈规划效果。年度监测报告的关键绩效指标（KPIs）包括新开发项目的碳排放、绿化带和开放空间的保护、绿色出行分担率以及空气质量等，并重点对开发项目能源需求和碳排放进行全面监测，从而及时纠正和调整规划措施。除了以上提到的监测报告，伦敦还计划编制发展机会区监测报告和城市更新监测报告。针对减少温室气体排放（SI2）这一目标，大伦敦规划规定所有主要规划开发项目在申请立项时都要提交能源评估报告 9 和碳排放报告 10 以确保新开发/更新项目逹到净零碳排放。能源评估报告要详细列出预计的二氧化碳节约量和降低能源需求的措施，未能通过设计手段实现净零碳排放的项目则需购碳才能获得批准。另外，碳排放报告提供统一的能耗预测和碳排放核算方式，申请单位需按规定填报内容，评估内容涵盖能源效率、供暖系统性能、太阳能应用和调峰能源等方面。综上所述，伦敦通过在总体规划层面制定明确的目标，随后针对这些目标制定相应的专项实施导则，通过年度监测报告中的关键绩效指标（KPIs）反馈规划效果，同时将这些目标纳入规划项目审批条件，有效地实现了对双碳目标的监测和控制。 3.4. ESPON统筹区域可再生能源资源 ESPON（European Spatial Planning Observation Network）所发布的欧洲国土审查报告未来欧洲的领土合作 11 主要目标在于探究未来欧洲领土合作的方向，特别侧重于跨区域能源合作，以确保能源的生产、传输和消费能够高效协调。该报告展示了欧洲的可再生能源潜力地图，探索如何将可再生能源的生产和消费有机地结合起来。在此过程中，能源网络和超级电网的布局变得至关重要，需要考虑季节性因素以及一天内能源需求的波动，以实现欧洲不同地区的能源生产和消费高峰时段的匹配。该研究旨在通过深入研究可再生能源潜力、跨地区能源合作、能源网络布局等因素，为欧盟可持续发展和碳减排目标提供更具体、实用的规划建议，从而在能源转型之路上迈出重要的一步。 6 Greater London Authority. 2022. Annual Monitoring Report 17. 7 Greater London Authority. 2022. Towards a net zero carbon London Energy Monitoring Report 2021. 8 Transport for London. 2022. Travel in London Report 15. 9 Greater London Authority. 2022. Energy Assessment Guidance. 10 Greater London Authority. 2022. Carbon Emission Reporting Spreadsheet. 11 ESPON. 2017. European Territorial Review Territorial Cooperation for the future of Europe. 18 图 3-2 欧洲太阳能潜力兆瓦时 / 平方公里和满负荷小时 / 年图 3-3 2030 年实现 100可再生能源的国土空间战略布局 19 4. 国土空间规划的双碳目标与愿景本课题在文献研究和专家访谈的基础上，结合国外案例分析，首先描绘了国土空间规划的双碳蓝图，并在区域、城市和社区三大层面提出 12 大发展目标 4.1. 区域层面在区域层面提出以下 4 大目标 1 高质高效的生态资源在区域层面，应合理分配生态资源，提高森林、草原、湿地等自然生态系统碳汇能力。其次，全国农业碳排在 2017 年达到 7000 万吨以上，占总体国土碳排的 6。由于土地肥力下降，全国 60的农业碳源来源于化肥，甘肃、新疆、青海等西北部地区农膜碳排占比与化肥相当 12 。因此，需锚定高质量农田，降低化肥使用量，以实现农业碳排的降低。 2 绿色集约的产业格局首先，针对存量和增量的产业用地，可以通过设定准入门槛来促进城市群产业的绿色低碳转型。研究国土空间用地结构对大气污染物与碳排放的影响 13 指出，工业分布与碳排放存在显著相关性，传统重工业的排放强度较高，并且分散的产业布局不利于 12 中国耕地资源利用的碳排放时空特征及脱钩效应研究 13 国土空间用地结构对大气污染物与碳排放的影响研究，宇恒可持续交通研究中心、中国国土勘测规划院、生态环境部环境规划院，2021 图 4-1 面向双碳的国土空间规划 12 大发展目标 20 碳捕集。因此，应该通过引导城市群产业向园区集聚，为碳捕集提供可能性。此外，产业发展不仅仅是单个城市的事情，而是城市群的事情。基于产业链优化城市群的产业布局，可形成聚集效应，从而降低交通运输的碳排放量。 3 跨境统筹的能源供应我国当前主要依赖煤炭作为能源供应，在实现碳中和的目标方面，需要进行重大的能源结构调整。然而，在转向依靠可再生能源发展的过程中，我们需要思考这将对用地产生何种影响。首先，从区域的大尺度来看，我国能源需求主要集中在东部沿海地区，而大面积的可再生能源资源主要分布在中西部和西北部（例如内蒙古）。因此，需要进行长距离的能源输送，并进行大范围的能源网络规划和建设，以确保能源能够输送到需求地。其次，可再生能源设施需要实际落地，同时要兼顾所在地区的资源开发与生态保护。这意味着在选址和规划过程中，需要平衡可再生能源所在地的资源利用和环境保护的考虑因素，确保能源的可持续发展。 4 便捷可达的交通网络在区域交通层面，无论是客运还是货运，铁路运输都是碳排强度最低的交通方式。通过建设高铁、城际轨道等轨道交通系统，构建轨道上的 “都市圈” ，将不同城市和地区紧密连接起来，可实现城市之间的低碳高效联通，便于人员和资源的流动，促进区域一体化发展。对于货运，应建设综合货运枢纽系统，提高多式联运比例。多式联运将不同的运输方式（如铁路、公路、水运等）相互衔接，实现货物的无缝转运，降低运输成本和能源消耗，结合综合货运枢纽的建设，可以提高物流效率，减少单位货物运输的碳排放量。 4.2. 城巿层面在城市层面提出以下 4 大目标 1 可控的城市增长边界城镇建设用地在国土碳排放中占据绝对主导地位，控制新增建设用地面积可以显著降低 CO 2 的排放量。研究表明，建设用地面积增加一倍会导致 CO2 排放约为原来的 2.7 倍，而 90的 CO 2 排放来自于 28的全国建设用地。因此，通过划定城市增长边界并控制建设用地的扩张，有助于引导和调控城市规模，促进紧凑型城市形态和集约的土21 地利用，提高土地利用效率，这有助于节约资源、减少能源消耗，并降低城市运行的碳排放。此外还能保护自然生态和农业景观等重要资源，减少对自然生态碳汇系统和农田的破坏和占用，保障城市的碳汇能力。 2 公交导向型城市发展交通碳排放主要来源于燃油车。根据英国商务部数据，单位公里小轿车的碳排放量是常规公交的两倍，是轨道交通的五倍。尽管轨道交通的平均分担率在 15.9，但仍有大比例的出行仍依赖于机动车。因此，提升绿色交通分担率，推广公共交通的使用，将显著降低交通碳排放。公交导向型城市发展有助于创建人口密度更高的混合用地中心，形成紧凑、便捷的城市中心区域。这有助于提高城市的活力和吸引力，减少人口分散和城市扩张的趋势，同时优化土地利用，减少交通需求和碳排放。其次，公交导向型城市发展以便捷高效的公共交通站点为核心，引导绿色出行方式。通过提供便利的公共交通服务，使市民更倾向于选择乘坐公共交通工具而非个人汽车。这将减少私人汽车的使用，减缓交通拥堵问题，减少交通事故风险，并降低交通排放，从而减少城市的碳排放。 3 功能混合的用地构数据显示，出行距离与人均碳排放存在正相关关系，即出行距离越长，人均碳排放越高。在城市内部，长距离出行主要依赖个人汽车，其占比超过 60。因此，缩短出行距离对于减少碳排放和实现节能减碳目标至关重要。在城市空间规划层面倡导功能混合图 4-2 90的 CO2 排放来自于 28的全国建设用地 22 的用地结构，可以促进居住、购物和服务的最优平衡，实现职住平衡，同时提升城市的紧凑性和可持续性。通过将住宅区域与商业、服务设施等功能相结合，可以创造一个更加便利和便捷的城市生活环境，减少不必要的通勤需求，提高土地利用效率，同时有助于鼓励步行、骑行和公共交通等可持续出行方式的采用，减少对个人汽车的依赖，降低交通碳排放和环境影响。 4 集约高效的巿政系统城巿统筹集中布局发电、污水处理和垃圾处理等市政基础设施可以有效提升能源利用效率，实现新能源系统全面融合，推动能源互联互通和优化生产与消费的分配。通过集中建设现代化的发电厂区，采用先进技术和净化措施，能够高效地产生能源并减少环境污染。同时，集中处理污水和垃圾可以实现资源回收和废物减量化，通过先进的处理技术将它们转化为能源和有用物质。此外，集中布局市政设施还能减少能源运输损耗，降低长距离输送过程中的能源消耗和碳排放。综上所述，城市统筹集中布局市政设施是实现能源高效利用和减排的重要举措。 4.3. 社区层面在社区层面提出以下 4 大目标 1 小街区密路网在社区空间规划层面，倡导小街区密路网具有重要意义。首先，建设人性尺度的街区和街道可以创造宜人的城市环境，提供舒适的步行和骑行空间，促进社区居民的互动和交流。通过划分街区，缩小街道长度，人们可以更方便地步行或骑行到达目的地，减少对机动车的依赖，从而减少交通拥堵和尾气排放。其次，小街区密路网可以优化步行、骑行和机动车的交通流，提高交通效率和安全性。街道网络的密集程度意味着更多的交通路径选择，减少了拥堵点和瓶颈路段的出现，进一步减少交通领域的碳排放量。 2 便捷的社区生活圈首先，通过打造一体化的公共空间和服务设施，社区居民可以方便地满足各种生活需求，如购物、医疗、教育和休闲等。这样的综合性布局可以减少居民的出行距离，节省时间和能源消耗，降低交通压力和碳排放。 3 绿色建筑 23 采用绿色建筑评价体系可以落实全生命周期的零碳建筑建设。通过综合考虑能源利用效率、环境友好的建设材料选择、屋顶绿化等方面，可以减少建筑在建成和使用过程中对自然环境的负面影响，降低碳排放和资源消耗。其次，绿色建筑在能源利用、建筑材料选择、室内环境质量等方面进行优化，可以提高建筑的能源效益、减少能源消耗，从而降低碳排放和环境影响。同时，采用屋顶绿化等措施，可以改善城市热岛效应，增加城市生态系统的可持续性。 4 共建共享的基础设施共建共享的基础设施能够实现资源的整合，构建一个共生的网络，形成协同效应。通过互联互通的基础设施网络，实现新能源体系下的智能能源供应和优化的社区能源管理，不同的社区可以相互补充和支持，共同应对挑战。 24 5. 旧三年行动计划分析 5.1. 旧三年行动计划梳理自然资源部 2022 年 5 月印发自然资源标准体系（以下简称“ 标准体系 ” ），标准体系分为自然资源综合管理、自然资源门类、自然资源信息化和测绘技术 3 大