碳边境调节机制影响及地缘政治风险分析--E3G-Sandbag-CBAM.pdf-solarbe文库

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Sandbag 和 E3G 共同创作的联合论文 2021 年 8 月碳边境调节机制影响及地缘政治风险分析 ADRIEN ASSOUS, THOMAS BURNS, BYFORD TSANG, DOMIEN VANGENECHTEN Measured response How to design a European instrument against economic coercion, European Council on Foreign Relations, June 2021 9 EU foreign investment screening mechanism becomes fully operational, European Commission, October 2020 10 EU and China reach agreement in principle on investment, European Commission, December 2020 11 Key elements of the EU-China Comprehensive Agreement, European Commission, December 2020 12 Environmental credentials of EU trade policy, Institute for European Environmental Policy, April 2021 13 Commissioner Malmström unveils 15-point plan to make EU trade and sustainable development chapters more effective, European Commission, February 2018 11 定和联合国气候变化框架公约（ United Nations Framework Convention on Climate Change， UNFCCC）规定的进程，避免采取重大行动或者造成重大遗漏，破坏巴黎协定的目的及宗旨。 14 专栏 1欧洲绿色新政欧洲绿色新政是当下欧洲委员会的旗舰项目。当冯德莱恩（ Ursula Von der Leyen）于 2019 年被任命为欧盟委员会主席时，其赢得欧洲议会批准的先决条件便是欧盟气候政策野心勃勃的新方向。在上任 100 天之内，这位新的欧盟委员会主席便于 2019年 12 月 11日启动了欧洲绿色新政，并把它称为欧洲的 “ 登月时刻 ” 。欧洲绿色新政是涵盖能源、工业、农业、生物多样性、循环性、废弃物和社会政策的立法议程。欧盟立志到 2050 年实现净零碳排放。新的 2050 年减排目标和到 2030 年二氧化碳净减排 55的目标都需要一系列新的政策帮助实现快速脱碳。 2. 欧盟 CBAM 提案概况 2.1. 欧盟中 CBAM 的历史碳边境调节机制提案是伴随着欧盟为实现更大的气候方面的雄心壮志所做的努力。 CBAM 的主要动机是在欧盟提升其雄心壮志的同时防止 “ 碳泄漏 ” （欧盟工业的海外转移），鼓励欧盟以外地区进行脱碳并制定气候政策，同时改善欧盟自身的环境政策。 CBAM 的起源欧盟排放交易体系 CBAM 提案源于欧盟排放交易体系（ EU Emissions Trading System， EU ETS）。作为全世界最大的碳市场， EU ETS 涵盖了电力、热能、工业和航空行业等领域。它要求排放设施和航空公司交出与其年度二氧化碳、一氧化氮和全氧化碳排放相当的排放配额（ EU Allowances， EUAs）。同时， EU ETS 还会减少每年的排放权许可额。因此，排放设施要么每年通过拍卖购得这些排放配额，要么，就上述领域的相关企业而言，他们可以获得免费排放配额，用以涵盖其大部分的排放量。免费排放配额是对碳泄漏风险的应对措施之一。它通过转移制造、投资和化石燃料消耗，将排放从气候政策更为严格的区域转移到不那么严格的区域。 15通过运用前经济评估，碳泄漏的假设风险得到了很好的印证。然而，直到现在，事后审查证据和信息仍然有限。 16不可否认的是，在实践中，我们很少可以观测到碳泄漏是可以被一系列事实所解释的。这其中包括免费排放额是有效的，碳价格变动微乎其微，或者其他因素的影响大于碳泄漏的影响，比如运输、劳动力或者资源。事实上， 2012年以来，排放交易体系的碳价一直很低，在 3～ 8欧元之间浮动，直到 2018年修订之后便开始大幅上涨。市场参与者预计碳排放目标会在 2021年 7月的提案中有所提高。 2021 年 7 月 1 日，碳价就飙升到 56.9 欧元 /吨。高碳价意味着欧洲的制造商面临着比其他地方的竞争对手更高的成本，也导致人们对碳泄漏的担忧重新升温。比如，当碳价为 50 欧元 /吨时，每吨商品的成本增加幅度在 200～ 250/单位利润率之间不等，这些商品包括水泥、化学品、生铁和钢铁。 17 14 The EU-UK agreement is the first to make climate a make-or-break issue, The UK in a changing Europe, January 2021 15 Carbon Leakage Theory, Evidence and Policy Design, Partnership for Market Readiness, October 2015 16 A European carbon border tax much pain, little gain, Bruegel, March 2020 17 Fostering climate-neutral, energy-intensive industries in Europe A policy vision for the EU Industrial Strategy, E3G, February 2020 12 最初，配额被免费配置给 EU ETS 涵盖的绝大多数排放设施。从 2013 年以来，除少数例外情况，电力行业没有获得过任何免费排放配额。然而，除电力行业外，上述行业的相关企业都持续从免费排放配额中获益。 2020 年， 95的工业排放都被免费排放额所覆盖 18。即使工业部门得到的免费排放配额每五年会有小幅下降，目前关于免费排放配额的立法仍不符合欧盟在 2050 年达到碳中和的承诺 19。虽然免费排放配额可以继续保护面临碳泄漏风险的行业，使其免受碳成本增加的影响，然而，面向这些行业的免费排放配额会逐步减少。预计到 21 世纪 20 年代后期，将没有足够的免费排放配额可以满足需求。 20 除此之外，免费排放配额减少了 EU ETS 的脱碳动因。由于工业部门参与者仅需支付其全部碳成本的一小部分，因此，免费排放配额的实质是以牺牲低碳竞争者的利益为代价来支持现有高碳排放设施。这是因为低碳替代技术和商品往往被排除在外或者被区别对待。这就意味着，工业部门使用更加低碳的制造方式的动因减少，从而违背了 EU ETS 的主要目标之一 21。因此，免费排放配额一直以来深受欧洲审计院（ European Court of Auditors， ECA） 22、某些政府部门、欧洲议会成员、民间社会组织，甚至一些身为低碳制造技术先驱的工业部门参与者的诟病。 CBAM免费排放和配置的替代方案在此背景下， CBAM作为免费排放配额的替代方案应运而生。 CBAM是一种保护碳泄漏的手段。其目的是在提高本土制造商的碳成本的同时，提高进口商品的碳成本。这已经不是 EU ETS 第一次提出碳边界调整了。早在 2007 年，欧洲委员会就制定了一项针对调整机制的非正式提案，名为排放配额进口要求 23。然而，为了能继续对能源密集型产业提供免费排放配额，这份提案被否决了。 2009 年，法国政府提出了一份非正式文件，也就是 “ 碳包容机制 ” ，但没有提出正式的立法提案。法国政府又在 2016 年提出了另一份提案，希望实施碳排放定价机制，尤其是针对水泥进口，希望以此来替代对欧洲水泥制造商的免费排放配额。虽然这一提案在欧洲议会获得了一些支持，然而为了保有免费排放配额，这份提案最终还是被否决了 24。有人也提出了反对 CBAM的若干论点。首先，有人认为 CBAM缺乏法律依据，不符合世贸组织规则，且使用了经济保护主义的形式。其次，担心引入碳边境调节机制会引发其他国家的报复。 2012 年，外部航班曾被试图纳入 EU ETS中，然而，最终以失败告终。再次， CBAM在办理碳核算和进口商登记等方面存在管理困难。最后，行业参与者不愿意失去免费排放配额。免费排放配额制度是他们熟悉的制度，许多人也从该制度中获益。然而，最近欧盟气候政策的发展不仅使 CBAM 重回谈判桌，更使其在欧盟针对气候行动的立法框架内处于中心位置。 CBAM 命运的改变可以在欧洲绿色新政的大背景下得到解释。现有的诸如 EU ETS 等气候政策立法都和更高的目标相一致，这也可能导致更高的碳价并提升碳泄漏的威胁。欧盟委 18 Sandbag calculations based on 2020 Verified Emissions Data, European Union Transaction Log. 19 Benchmarks and Free Allocation Details reveal problems in the EU ETS, Sandbag, January 2021. 20 A Clean Industry Package for the EU, Agora Energiewende, October 2020 21 See e.g. Untangling the knots – Clearing the way to fast green hydrogen deployment, Sandbag, June 2021; Barriers to Industrial Decarbonisation, May 2018; Industrial Transformation 2050 - Towards an Industrial strategy for a Climate Neutral Europe, Institute for European Studies, 2019 22 The EU’s Emissions Trading System free allocation of allowances needed better targeting, European Court of Auditors, September 2020 23 Draft Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC, European Commission, December 2007. 24 Greening EU Trade 3 A European Border Carbon Adjustment Proposal, Europe Jaques Delors, June 2020 13 员会在 2021 年 7 月提交了这项被称为 “Fit for 55” 气候方案的全新立法草案，其中包含 CBAM 提案。。欧盟的动机冯德莱恩在 2019 2024 年下届欧盟委员会的政治方针中提出 25，其首要任务便是推行欧洲绿色新政。欧洲绿色新政的推行旨在将欧洲变成第一个 “ 中和气候 ” 大陆。为了达成这一目标，政治方针中写道，欧盟将实施碳边境税，以此来避免碳泄漏并创造一个公平竞争的环境。欧洲绿色新政 26也有类似的措辞 “ 随着欧盟不断提高其在气候方面的雄心壮志，如果在全球范围内仍然存在着目标水平的差异，那么欧盟委员会将针对选定行业提出碳边境调节机制，以减少碳泄漏风险。 ”CBAM 的设计也将符合世贸组织规则并作为解决 EU ETS中碳泄漏风险现有措施的替代方案。新气候政策的推进力和 EU ETS 的传统为 EU ETS 创造了许多有时候相对矛盾的动机。许多参与者将 CBAM 视为激励全球制定更大的气候目标的手段。然而，这些动机也会被指责为无视共同但有区别的责任和各自能力原则（ CBDR Europe CO2 Prices May Rise More Than 50 by 2030, EU Draft Shows, Bloomberg, June 2021 32 2020 China Carbon Pricing Survey, China Carbon, December 2020 33 Net Zero by 2050 - A roadmap for the global energy sector, IEA, May 2021 34 Developing guidance for implementing border carbon adjusments Lessons, cautions, and research needs from the literature, Review of Environmental Economics and Policy, 2019; Recovery plan for Europe, European Commission, June 2021. 35 Can Emissions Trading Schemes be Coupled with Border Tax Adjustments An Analysis vis-à-vis WTO Law, Review of European Community and International Environmental Law, 2006 19 不受 CBAM影响的欧盟出口商该备选方案与世贸组织相关规定产生兼容性问题的可能性较小很多欧盟制造商对此表示反对。因为这意味着与国际市场上的贸易竞争对手相比，支付碳成本的欧盟出口商将处于竞争劣势延伸到出口商向欧盟以外地区出口的欧盟制造商将获得出口退税许多行业参与者认为这是有必要的。因为欧盟的出口商承担了碳成本，但是国际市场上的竞争者并不需要承担法律方面的顾虑是这是否会被视为世贸组织规则下的一种补贴碳密集型出口优于低碳替代品如果欧盟制造商出口碳密集度最高的商品并且把更清洁的商品留给欧盟市场，那么这会导致资源洗牌初始过渡期 CBAM 提案中包括的三年“过渡阶段”（ 2023 2025 年）将是一个适当的试点阶段，在此期间，进口商将不会被收取费用，而是被要求申报其进口商品的嵌入式排放。与先前的提案草案相比，这一变化为贸易伙伴提供了调整、启动数据收集和开发嵌入式排放计算方法的时间。此外，可以预见，从目前的碳泄漏保护（免费分配）向 CBAM 的过渡将是渐进的，这意味着最初将保留部分国内生产者的免费排放配额。保留的免费排放配额金额将从进口货物到欧盟的报关人必须支付的 CBAM费用中扣除，这意味着 CBAM 成本将会更低。该提案确认，在 2026 2035年的试点阶段之后，将逐步从免费配额过渡到 CBAM。免费配额每年下降 10。 2.3. 与世贸组织协定的兼容性自 CBAM 方案首次公布以来，欧盟一直强调遵守世贸组织规则的重要性。法律学者认为，设计一种与世贸组织规则兼容的机制是可能的 36。要做到这一点， CBAM必须遵从一定的标准，见表 8。表 8 CBAM必须遵从的标准 1. 不歧视进口商关税及贸易总协定第三条禁止进口商品和本土商品之间的差别对待。不能向进口制造商收取不对本土制造商收取的费用。然而，欧盟各国确实有权征收与本土制造商所支付的税费或费用相当的边境费用。这对 CBAM 的设计有若干影响 CBAM 价格必须尽可能地紧跟 EU ETS 的碳价如果本土生产商仍然免费获得部分排放配额，那么就不能按进口商排放量的全部范围收取 CBAM 费用。在推行 CBAM 后，免费排放配额必须取消，或者 CBAM 仅适用于高于免费排放配额的排放 2. 对来自特定国家的进口商没有不平等的待遇根据世贸组织规则，最惠国原则意味着关税不应使来自特定国家的进口国享有特权或处于不利地位 36 Changing Climate for Carbon Taxes Who’s Afraid of the WTO, The Climate Advisors, 2013; Greening EU Trade 3 A European Border Carbon Adjustment Proposal, Europe Jaques Delors, June 2020 20 如果使用默认排放强度计算 CBAM价格，则应使用全球或欧盟平均排放强度值。如果对不同的原产国使用不同的排放强度值，并据此收取不同的 CBAM价格，可能被认为是差别对待但是，如果一种商品在其原产国已经支付了碳价，则可以根据该商品的原产国收取不同的 CBAM 价格。任何此类等价条款都必须得到良好执行，以确保任何国家的碳定价体系都不会被忽视 3. 对同类商品直接征税关税及贸易总协定第二条和第三条允许对进口商品重复征收国内费用，规定该税收或费用应是直接的，即对进口商品收费，而不是对进口商的财富或收入收费。对 “ 同类商品 ” 应收取费用。这里的 “ 同类商品 ” 指与国内生产商品的特征、最终用途、分类和消费者观念相似的商品 CBAM应该根据进口的商品收费（如按照重量收费） “ 同类商品 ” 要求意味着 CBAM只应对在欧盟生产的商品收取费用（无论如何，这都与防止碳泄漏规章的目标相符）不仅根据关税及贸易总协定第二条和第三条就可以证明 CBAM 是正当的 37，而且第二十条也为这一措施提供了证明其正当性的理由。关税及贸易总协定第二十条规定， “ 在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何成员采取或实施以下措施 ” ，并列出了贸易限制可能是正当的一系列情况，包括 2. 为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。 7. 与保护不可再生的自然资源有关的措施，如此类措施与限制国内生产或消费一同实施。这两种情况都可以与如 CBAM 这样的环境或气候措施联系起来。然而，该条款最重要的部分仍然是起首语，即气候或环境保护措施不得构成不同国家之间的歧视或掩饰国际贸易壁垒 38。因此，关键是，无论是贸易伙伴还是世贸组织上诉机构，都不应将 CBAM 视为保护主义措施。影响这种看法的几个因素是等价条款由于 CBAM的目的是通过确保进口商为其商品的碳含量付出代价来防止碳泄漏，这与顾及其他国家的碳定价政策是一致的。如果出口商已经在商品的原产国支付了碳价或税费，那么这笔费用应该从 CBAM价格中扣除。收入的使用如果 CBAM 的收入完全被用作欧盟收入的来源，这可能会强化人们认为 CBAM 是一项保护主义措施的感觉。将（部分）财政收入专门用于欧盟内部的脱碳投资或国际气候融资，可以缓解这一问题。基于实际排放的价格计算 CBAM 的最公平执行将允许进口商证明其商品的碳强度低于默认值，并相应地享有更低的 CBAM 价格。然而，这将为行政管理带来挑战，因为它将需要一个符合欧盟标准的上报和核查系统。 37 Changing Climate for Carbon Taxes Who’s Afraid of the WTO, The Climate Advisors, 2013; Debate in the Environment Committee of the European Parliament on the Carbon Border Adjustment Mechanism, Dec 2020 38 General Agreement on Tariffs and Trade, WTO, 1947 21 在 2020 年 6月的世贸组织货物贸易理事会（ Council for Trade in Goods）会议上，与会代表已经在世贸组织层面探讨了欧盟的 CBAM 方案。在中国、巴拉圭、乌拉圭和美国的支持下，俄罗斯要求欧盟保证 CBAM 将符合世贸组织规则，并要求欧盟提供受影响行业和时间表的详细信息 39。欧洲委员会提出的 CBAM 条例似乎大致符合第一、第二和第三点所列出的内容且遵守关税及贸易总协定第二条和第三条的规定，同时提出了一些注意事项 1. 它确保 CBAM 紧跟欧盟配额的价格，并根据每种商品类型的免费排放配额进行折现。然而，增加其电力使用间接排放涵盖范围的规定与减少欧盟企业在成员国一级获得补贴的同等规定并不匹配。 2. 对原产国的不同待遇取决于其是否支付了碳价。然而，基于原产国的默认碳强度值可能无法实现第二点。 3. CBAM 按商品重量（或电量）收费，且仅适用于同样在欧盟生产的商品，这符合第三点。对于第二十条而言，基于原产国碳定价的等价条款，以及允许进口商根据已核实的排放量证明其商品的碳强度选择符合上述要点中所列的两个标准。就收入的使用而言， CBAM 收益将全部由欧盟保管这一事实可能会被认为是负面的。尽管严格来说，这不是不遵守规定的理由。 CBAM 对进口商的净余额甚至可能反驳这一论点，并对他们不利。因为他们受益于欧盟市场上更高的价格，一些非欧盟的制造商可能会获得竞争优势。使 CBAM 与世贸组织兼容 CBAM 应符合世贸组织规则，与贸易伙伴保持良好关系，避免报复性措施，这是一个明确的目标。表 9 探讨了 CBAM 的主要政策备选方案，这些备选方案可能决定 CBAM 是否与世贸组织兼容。表 9 使欧盟的 CBAM与世贸组织规则一致的设计要素对免费排放配额的处置 CBAM 取代了免费排放配额，成为碳泄漏保护的一种手段这项措施被认为是最符合世贸组织规则的，因为本土制造商和进口商都将承担其商品的全部碳成本免费排放配额和 CBAM并存这不太可能符合世贸组织规则，因为 CBAM将给进口商带来碳成本，而免费排放配额将保护本土制造商免受碳成本的影响，从而为欧盟制造商创造 “ 双重保护 ” 。关税及贸易总协定第三条禁止进口商品和本土商品之间的这种差别待遇这项措施仍然得到工业界人士及其政治盟友的支持，他们担心 CBAM给重工业带来的好处比免费排放配额带来的少免费排放配额涵盖一定程度的排放， CBAM 仅适用于高于此水平的排放这项措施被认为是用与世贸组织更兼容的方式来保有免费排放配额作为一项短期措施，这可能是逐步取消免费排放配额的一种手段。然而，有些参与者认为这是一个长期的解决方法等价措施无等价物不考虑商品原产国的气候政策 39 Goods Council considers EU plans for carbon taxes on certain imports, WTO, 2020 22 被认为与世贸组织规则不太兼容 CBAM 价格顾及了其他地区的进口商已支付的碳价来自已实施现行排放交易机制或碳价的国家的进口商只能支付碳价与 EU ETS 价格之间的差额这还应考虑进口国实行的免费排放配额或其他补贴措施如果商品沿着价值链跨越多个国家，情况可能会变得复杂这项措施将提高 CBAM 措施的可接受性，并鼓励贸易伙伴推行碳定价机制 CBAM 价格还考虑了除碳价以外的其他政策这可能提高一些贸易伙伴对 CBAM 的接受度，但也可能迎来更多的挑战使用 CBAM收入将 CBAM的收入用作欧盟或个别成员国的收入这项方案在国际上被认为很糟糕，因为它使 CBAM 看起来像是一种保护主义的增收措施这可能导致反对加剧和对 CBAM的挑战这项方案得到欧盟成员国和机构的支持将 CBAM的收入用于资助欧盟内部的气候行动这项方案可以改善人们对 CBAM主要受气候目标推动的看法这可能包括为工业脱碳提供资金支持如果根据世贸组织规则对 CBAM提出质疑，那么将有助于改善人们对 CBAM 的看法，从而有助于产生对欧盟有利的质疑结果将 CBAM的收入用于国际气候融资这项方案将大大提高 CBAM在国际上的知名度，因为 CBAM的收入将被用来帮助贸易伙伴降低他们在生产方面的碳强度，从而减少他们按照 CBAM 需支付的成本这项方案可以降低 CBAM 被挑战的风险，并在 CBAM 受到挑战时提高感知能力 2.4. CBAM立法时间线目前的 CBAM提案于 2019 年 12 月被首次提出，但仍处于立法程序的早期阶段。在这一程序的各个阶段，不同的欧盟机构（包括委员会、议会和理事会）将对 CBAM 的发展产生不同程度的影响。如图 4 所示，欧盟委员会近期发布的 CBAM 提案是诸多中间步骤之一。在 2023 年 1 月，也就是 CBAM 最早的正式生效日期之前，很可能还要经过至少一年半的时间进行评估和法律清理。图 4 欧盟的 CBAM 立法时间线 23 欧盟委员会流程 2019 年 12 月 11 日，新任的欧盟委员会主席冯德莱恩介绍了欧洲绿色新政通讯（ Communication on the European Green Deal）。这份文件载有大量政策建议，包括 “ 如果世界范围内的雄心水平持续存在差异 ” 40，那么将在选定行业实行碳边界调整。尽管某些政策措施因新冠肺炎疫情而被推迟，但 CBAM 没有被推迟，欧盟委员会关于欧盟复苏一揽子方案的文件证实，其打算在 2021 年夏季提出 CBAM 提案。该文件援引了这样一种设想，即来自 CBAM 的收入可用于偿还回收计划所产生的债务 41。作为欧盟立法程序的一部分，欧盟委员会必须就任何拟议措施与利益相关者和公众协商。对于像 CBAM 这样的新立法提案，有两个必要的步骤。 1. 初始影响评估邀请利益相关者就立法的总体设想提出非结构化的反馈。 CBAM 的初始影响评估于 2020 年 3月 4 日至 4月 1日之间通过欧盟委员会的在线咨询平台进行。 2. 公众咨询 2020 年 7 月 22 日至 10 月 28 日举行了详细的在线问卷调查，征求利益相关者对各种政策备选方案的意见，并收到了 609 份答复 42。 2020 年底，欧盟委员会与两家咨询公司签约，委托他们对 CBAM的不同备选方案进行影响评估。作为评估影响因子的一部分，专家和利益相关者参加了详细访谈，评估结果尚未公布。 CBAM提案概述了该机制将如何运作以及将涵盖哪些行业等细节，已由欧盟委员会于 2021年 7月提交。 40 Communication from the Commission The European Green Deal, European Commission, 2019 41 Communication from the Commission Europe’s Moment Repair and Prepare for the Next Generation, European Commission, 2019 42 Summary Report Public Consultation on the Carbon Border Adjustment Mechanism, European Commission, 2021 24 欧洲议会报告欧洲议会将有机会对欧盟委员会将在今后几个月提出的 CBAM 提案进行修正和表决。目前，欧洲议会议员已经有机会通过为自己的倡议报告表达他们对 CBAM 的看法。为自己的倡议报告不具法律约束力，但它是欧洲议会就时事问题表达立场的机会，也是欧洲议会在必须处理完整的立法文件之前了解自身的机会。报告分两个阶段进行表决。 2021 年 2 月 5 日，环境、公共卫生和食品安全委员会批准了该报告，该委员会详细讨论了这一专题。此后， 2021年 3月 10日，欧洲议会批准了该报告 43。共同决策程序一旦欧盟委员会在 7 月份为 CBAM 提出立法建议，将轮到欧洲议会对该建议进行评估，并对文本提出修改方案。然后，修改后的文本将被提交至理事会，理事会可以批准议会的文本或作出进一步的修改。至此，文本被送回议会，议会可以直接拒绝整个文件，也可以批准理事会的修改，或者可以提出进一步的修改方案。对于后一种结果，理事会将评估议会的第二轮修正。如所有修正均获理事会通过，则有关立法即获通过。如果理事会不能同意议会的所有修正，就会成立一个调解委员会（也称为三方会谈）。调解委员会由相同数量的欧洲议会议员和理事会代表组成，他们寻求通过谈判达成妥协。妥协文本必须得到议会和理事会的批准才能被通过 44。从开始到结束，这个过程可能需要一到两年的时间。因此，委员会希望在 2023 年 1月使 CBAM生效的目标是雄心勃勃的，也是可以实现的。欧洲议会的投票以简单多数进行，而理事会采用则多数表决制。这意味着如果占欧盟人口 65的 55的成员国（即 27 个会员国中的 15 个）投赞成票，则通过该立法，理事会的大多数决定都是以这种方式作出的。然而，对某些问题的表决需要理事会一致通过，例如外交政策、公民身份、欧盟预算和税收协调。如果 CBAM 提案采取关税或其他税收的形式，则需要理事会一致通过，这将使批准程序更加复杂。虽然上述表决步骤按顺序进行，但一旦委员会提出立法建议，议会和理事会将同时举行政治协商，成员国和议会也会发出（有时是相互矛盾的）多数立场信号。 2.5. 公众意见 E3G 委托 YouGov 进行的一项民意调查显示，超过 40的欧洲公众（在所有 6 个受访国家）支持 CBAM 提案，尽管存在潜在的贸易争端风险。该提案在意大利（ 65）和法国（ 60）得到的支持率最高，但相当一部分英国和丹麦公众（超过 30）尚未就这一话题做出定论，如图 5所示。图 5 5个欧洲国家对 CBAM的公众支持（ 2021 年 4月） 45 问您支持还是反对征收碳边界税 * 43 Towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism, Legislative Observatory, 2021 44 Ordinary Legislative Procedure, European Parliament, 2021 45 The polls were conducted in six European countries Denmark, France, Germany, Poland, Italy, and the United Kingdom and total sample size across six countries was 8,955 adults. Fieldwork was undertaken between 31 March - 9 April 2021. 25 *向调查对象提出了以下问题欧盟提议征收碳边界税，对未从源头上缴纳碳税的进口商品征收费用。该计划的支持者说，征收碳边界税将允许欧盟生产的更清洁的商品在公平的竞争环境中参与竞争，并鼓励欧盟的贸易伙伴减少碳排放。反对者表示，这可能会与欧盟贸易伙伴（包括中国）引发重大贸易争端，使进口商品更加昂贵，并有可能损害应对气候变化所需的商誉。您支持还是反对征收碳边界税 3. 对中国的潜在影响推行 CBAM以及逐步取消免费排放配额将把制造业的全部碳成本强加于欧盟制造商和进口商。反过来，这些碳成本可以通过提高基础材料价格转嫁到最终的欧盟消费者身上。欧盟和中国（或其他欧盟以外国家）制造商将通过提高这些材料的售价，来收回 EU ETS（欧盟生产商）和 CBAM（外国生产商）的合规成本，以保持其利润率。在价值链的下游，基础材料价格的上涨将影响到在商品中使用这些材料的欧盟中间制造商的利润率。以外国为基地的最终商品制造商可能会受到欧盟 CBAM 的积极影响，因为他们在基础材料上的花费将低于其欧盟竞争对手的花费，从而获得竞争优势。欧盟 CBAM的最终影响将取决于若干参数，包括 - CBAM涵盖哪些行业和贸易商品 - CBAM是否只涵盖电力使用的直接排放或间接排放，或者甚至包括全生命周期的排放 - 在欧盟 CBAM 下使用的碳强度值。 - 是否保有免费排放配额，以及在什么程度保有该配置 3.1. 情形定义商品涵盖范围欧盟委员会的监管提案涵盖了与一系列行业相关的碳密集型基础商品，包括钢铁（钢板、钢筋、钢条、钢丝等、水泥、化肥、铝和电力，以及一些沿着价值链向下的商品，如钢管、集装箱、铁路材料。这些商品都是通过 EU ETS 覆盖的流程制造的。它们代表了 2019年中国对欧盟 27 国出口的价值 65 亿欧元的 480 万吨商品（具体的相关贸易清单见附录）。其他碳密集型基础商品包括更多行业的商品，如钢铁（如合金钢）、水泥、化肥和铝（如厨房用具）等，以及玻璃、陶瓷、纸浆和纸张。据估计， 2019 年中国对欧盟 27 国出口的其他碳密集型商品价值总额达 50 亿欧元，未来当 CBAM扩展到更多商品时，它们很有可能会成为备选对象。 CBAM的潜在的（近期和长期）范围见表 2。表 10 CBAM的潜在的（近期和长期）范围中国对欧盟 27国的出口（ 2019 年） 26 2019 年中国向欧盟 27 国出口的商品欧盟委员会的提案涵盖的商品价值（欧元）