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推动中欧煤炭地区公正转型 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要杨舟涂建军 Nga Ngo Thuy 265/01-DO-2022/ZH 2022年6月 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 1 致谢 Agora能源转型论坛（ Agora Energiewende）与能源基金会于 2021年 9月 23日、 24日和 11月 24日举行了三场“中欧煤炭公正转型系列对话”。本报告基于所有与会嘉宾的慷慨分享与积极讨论的结论而形成。报告作者对与会嘉宾在“查塔姆宫原则”下所进行的坦率和建设性的讨论表示衷心感谢。此外，我们还要特别感谢 Agora能源转型论坛的同仁们对系列对话与本报告的大力支持，他们是 Jesse Scott、 Philipp Litz、 Lidia Wojtal、 Marianna Morra-Skryabina、林丽雪、王立、魏斯琴、尹明和张润。同时，我们也非常感谢钱俊成、刘芳菲和张炜杰在我们开展对话和研究过程中所提供的帮助，也感谢孟伟与郭郁对本报告翻译工作的贡献。 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 2 亲爱的读者 2021年，在国内工业生产快速回升与电力需求超预期增长的有力推动下，中国煤炭消费大幅增长 4.6，创下 2012年以来最高年度同比增长纪录。新冠疫情和地缘政治冲突给中国和其他各国的能源转型议程带来了更多不确定性。特别值得一提的是，不断上升的能源安全焦虑可能使产煤地区成为不少政府保障能源安全的首要选择，这可能会导致全球各国转型进程停滞不前。因此，国际社会需要更加齐心协力，持续推进煤炭地区和煤炭行业及其从业人员的公正转型。 2021年， Agora能源转型论坛和能源基金会针对煤炭地区举办了三场“中欧煤炭公正转型系列对话”，讨论在煤炭生产与消费地区受到煤炭转型影响的能源公司和社会群体所面临的挑战，并提出有助于缓解煤炭转型所产生负面影响的解决方案，也为世界其他地区的煤炭公正转型提供更广泛的政策参考。本报告概括了三次对话的主要结论，并分析了中国和欧洲煤炭产区所面临挑战的异同。报告结论将进一步支持相关议题的深入研究和多边对话的开展，以促进中欧以及世界其他国家和地区煤炭公正转型议程的持续推进。我们希望本报告能对您有所启发。如果您有关于报告的任何反馈，也欢迎告诉我们。 Jesse Scott Agora能源转型论坛国际项目总监主要结论让重要利益相关方参与到能源转型的讨论中，对保障转型的公正性至关重要。煤炭转型涉及诸多行业，从上游煤矿到供应链下游企业，及其从业人员和投资者。这需要一揽子政策工具包，涵盖整个煤炭价值链上从国家到地方的所有重点行业与利益相关方，从而尽可能平等、公正地分摊转型带来的损益。 “自上而下”与“自下而上”两种治理模式的适当平衡是推动煤炭地区经济多元化的重要前提。地方政府对当地资源禀赋和能力优势更加了解。因此，增加地方政府在决策中的话语权，并结合中央政府的顶层设计，能有效激发地方转型的动力并积极推动煤炭地区非煤经济的新动能培育。金融和政策工具是推动深刻变革的关键所在。相比行政命令或直接补贴，以市场为导向的政策工具对于实现煤炭公正转型往往更为有效。 1 2 3 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 3 目录 1 中国和欧洲主要国家的煤炭转型现状 4 1.1 中国 1.2 德国 5 1.3 英国 7 1.4 波兰8 2 中国和欧洲处于不同的转型阶段 9 2.1 在实现碳中和或气候中性的过程中，各国殊途同归 2.2 中期气候目标的区别，代表煤炭转型过程中优先任务的差异 10 3 中国和欧洲面临的共同挑战 11 3.1 煤炭及相关行业从业人员 12 3.2 以煤炭为基础的传统能源公司 13 3.3 产煤地区 14 4 解决方案和经验教训 15 4.1 让重要利益相关方参与到煤炭公正转型的讨论中15 4.2 煤炭地区经济多元化15 4.3 以煤炭为基础的能源企业要主动推进企业转型进程 16 4.4 金融和政策工具是推动变革的关键所在 17 5 结束语 18 参考文献 19 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 4 前言中国煤炭消费量占全球总消费量一半以上，二氧化碳排放量占全球总排放量约 30。放眼全球燃煤发电装机，一半以上在中国，并且该比例在新冠疫情爆发以来持续增长。有鉴于此，推动经济增长向低排放模式转变，能源系统中的煤炭转型是关键所在，这不仅对实现中国 2060年碳中和目标至关重要，也对推进全球气候议程意义重大。中国能源生产和消费在地理上分布不平衡，而近年来全国煤炭生产不断向前四大产煤省（内蒙古、山西、陕西、新疆）集中，使得这些省份的转型更加艰难，尤其考虑到很多地区在疫情期间还背负着经济复苏的压力。产煤地区涉及众多煤炭相关产业、企业与从业人员，为确保有关各方尽量公平地分摊转型所带来的损益，地方政府在推动本地能源转型时，需秉承以人为本的公正转型原则，照顾到转型中最可能蒙受损失的企业和职工。部分欧盟成员国和英国已提出煤炭退出的时间与计划。这些国家的煤炭地区曾经或现阶段面临的挑战，与中国主要产煤 /耗煤省份情况非常类似。因此，欧洲在煤炭公正转型领域的经验教训对中国而言尤其值得借鉴。 Agora能源转型论坛是总部位于德国柏林的知名能源转型智库， Agora与德国及欧洲其他国家能源公正转型领域的专家有着密切合作，因此在促进中欧煤炭公正转型交流方面具有先天优势。 2021年， Agora能源转型论坛和能源基金会针对煤炭地区举办了三场“中欧煤炭公正转型系列对话”⸺讨论煤炭生产、消费地区受煤炭转型影响的能源公司与社会群体所面临的挑战，提出有助于缓解煤炭转型所产生负面影响的解决方案，并探讨煤炭公正转型的路径。本报告旨在总结三场对话的主要成果，分析中国和欧洲煤炭产区在实现公正转型过程中面临的关键难题和挑战，以及为地方层面煤炭公正转型提出现实可行并具前瞻性的政策建议。 1 中国和欧洲主要国家的煤炭转型现状 1.1 中国从 2015年到 2020年，中国煤炭消费在全国能源消费结构中的占比从 63.8降低到 56.8，超额实现“十三五”规划 58的目标。然而，煤炭消费总量的上升态势并未改变 2021年，即新冠疫情爆发次年，经济逐渐复苏，在国内工业生产和电力需求迅猛增长的带动下，全国煤炭消费量同比大幅增长 4.6。 2020年 9月，中国国家主席习近平在联合国大会视频致辞中郑重宣布，中国将力争于 2030年前实现碳达峰、 2060年前实现碳中和。在 2021年 4月“领导人气候峰会”上，习主席进一步提出，中国将严控煤电项目，“十四五”时期（ 2021-2025年）严控煤炭消费增长，“十五五”时期（ 2026-2030年）逐步减少相关消费。以上讲话表明，中国已经意识到全国煤炭消费的持续增长将阻碍本国“双碳”目标的实现。背景过去数十年间，煤炭一直是推动中国经济快速发展最重要的能源动力。 21世纪的第一个十年里，国家部署了煤炭行业产业化、现代化的发展路线，规划和落实了不少大规模综合化煤炭基地，全国煤炭产量得以高速增长。煤炭行业的“黄金十年”一方面支持了彼时中国经济的迅猛发展；另一方面，煤炭生产、运输和消费的大规模扩张，也很快带来了产能过剩和资产搁浅的挑战。产能过剩危机始于 2014 年，此时中国煤炭需求出现了自 1998年以来的首次下降，煤炭价格也呈螺旋式下跌，导致煤炭产量连续三年（ 2014-2016年）大幅萎缩。因此，削减过剩产能成为中国“十三五”规划（ 2016-2020年）最优先考虑的能源和工业发展战略之一。 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 5 中国煤炭消费量继 2013年创历史新高后连续三年小幅下降，而后于 2017年开始小幅回升，直到 2021 年出现大幅增长。根据作者估算，目前全国煤炭消费量仅比 2013年峰值低 0.35。若 2022年继续保持该上升趋势，全国煤炭消费量将很快超过历史最高水平。决策过程中国的能源行业发展很大程度上取决于“五年规划” 这一顶层政策蓝图。这种自上而下的模式对于统一发展方向、政策设计和目标设定及其实施一直都卓有成效，特别是在国有企业占据大量市场份额的能源和重工业部门。 21世纪初，中国首次提出可再生能源对国家发展的重要性。此后，从“一煤独大”向可再生能源转型迅速成为国家能源发展战略的重中之重。在“十三五”规划中，中国首次设定了煤炭消费在能源结构中占比 58的约束性目标。过去短短五年间，中国煤炭消费比重下降了 7。这一自 1980年以来的最大降幅得益于以下两个重要因素⸺可再生能源的快速发展，以及“十三五”期间“蓝天保卫战”的全面推进。自 2020年 9月中国宣布“双碳”目标以来，中央和地方政府陆续出台了一系列推动“双碳”目标实现的政策，覆盖能源、气候、环境、工业、商业等多个重要领域。 2021年 3月，中国政府在其 “十四五” 规划（ 2021-2025年）中重申了这项承诺，这表明中国在规划未来能源经济发展的过程中，气候变化正在成为越来越关键的考量因素。 1.2 德国德国在 2019年 11月 15日颁布的联邦气候保护法 1 中确立其到 2030 年温室气体排放（ GHG）较 1990 1 Bundes-Klimaschutzgesetz 年减少 55、 2050年实现气候中性的目标。然而 2021年 4月 29日，联邦宪法法院裁定该法案“部分违宪”。这一历史性裁决源于德国各青少年团体的集体控诉⸺联邦气候保护法将沉重的减排负担推到 2030年之后，届时严格的排放限制将侵犯当前青少年一代的人身自由。作为回应，德国联邦政府提交了修订后的 2021年联邦气候保护法，该修正案于 2021年 6月 25日在联邦议会通过。修正案将德国 2030年减排目标从此前的 55提高到 65，并将提前五年即于 2045年实现气候中性，相比欧盟整体 2030年减排 55、 2050年实现气候中性的目标更加严格。德国约三分之一的碳排放来自燃煤发电，因此尽早淘汰煤电是德国实现其气候目标的关键所在。在 2020年，德国议会通过了逐步淘汰煤电法案 2 和矿区结构调整法案 3 ，要求相关能源部门在 2038 年前逐步淘汰煤炭。然而，考虑到这个时间节点可能无法确保德国实现其气候中期目标，德国新一届联合政府（ 2021–2024年）宣布将“在理想情况下”，把煤炭退出的时间提前到 2030年。俄乌冲突对德国和其他国家（特别是欧洲国家）在气候议程和能源安全方面提出了新的挑战。欧洲国家在逐步淘汰煤炭的过程中普遍转向寻找更多天然气作为替代燃料，以实现其中期气候目标。地缘冲突的不断升级，将整个欧洲地区对能源安全的担忧提升到前所未有的水平。短期看来，为摆脱对俄罗斯能源的过度依赖，同时保障国内能源供应安全，德国有可能暂时放缓其退煤进度。不过，从中长期来看，欧盟国家，尤其是德国，正加码推动能源低碳化进程。欧洲国家意识到，建立以新能源为主导的能源系统是降低能源对外依存度的根本办法。俄乌冲突急剧升级后，欧盟委员会于 2022年 3月 8 日提出“能源独立联合行动”纲要（ REPowerEU Joint European action for more af_fordable, secure and sustainable energy），计划在 2030年前彻底摆脱对俄罗斯化石燃料进口的依赖。 2022年 5月 18日欧盟委员会进一步提交了一份 3000亿欧元的方案， 2 Kohleverstromungsbeendigungsgesetz – KVBG 3 Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 6 并将停止进口俄罗斯能源的时间提前至 2027年前。 2022年 4月，作为对俄罗斯实施第五轮制裁的一部分，欧洲理事会决定从 2022年 8月份开始，禁止从俄罗斯进口煤炭。背景 1960年以来，德国硬煤消费逐渐下降。最初，硬煤被进口石油和天然气替代；后来，天然气进一步替代硬煤，日益增长的可再生能源也持续推动硬煤的退出。自 1964年，德国本土硬煤相对进口煤炭已逐渐失去竞争力。不过在 1990年以前，德国对煤炭的补贴，尚能维持其国内煤炭生产量与消费水平基本相当。本土煤炭开采的补贴减少后，德国对煤炭漫长的告别进程开始加速，并于 2018年达到一个里程碑⸺硬煤开采终于宣告结束。然而，德国东部和西部的褐煤生产却呈现不同的发展轨迹。过去几十年间，德国西部褐煤生产状况相对平稳，而东部褐煤产量在上世纪 50年代至 1990年间几乎翻了一番。 2020年，德国一次能源消费总量中煤炭占比 15.6，紧随石油和天然气的消费占比，是第三大化石能源。可再生能源占比约 16.5。遗憾的是，在全球能源冲击下， 2021年德国褐煤产量同比大幅增长 17.6，德国能源转型进程出现倒退。决策过程 2015年，德国政府提出设立“煤炭委员会” 4 。根据 2016年 11月通过的气候行动方案 2050 5 ，设立煤炭委员会相关事宜被正式提上日程，当期执政的联合政府确认设立该委员会，并于 2018年 6月最终组建了煤炭委员会。 2019年 1月，煤炭委员会递交最终报告，建议在以下五个领域实施相关措施 4 全称为“增长、结构改革与就业委员会” （ Commission on Growth, Structural Change and Employment） 5 Der Klimaschutzplan 2050 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 7 图1 煤炭委员会建议概览来源Agora 能源转型论坛（2019 年）煤炭委员会呼吁在煤炭地区，针对煤炭行业从业人员，推进公正转型。这一方案能保证所有涉煤职工都有机会转到新的工作岗位，或获得补贴提前退休，而煤矿产区也有足够的时间和资源以适应转型进程。俄乌冲突爆发前，德国决定逐步淘汰核电（于 2022 年）和煤电（理想情况下于 2030年），并全面致力于发展可再生能源。然而，由于德国严重依赖俄罗斯的化石能源，尤其是天然气，目前俄乌局势已威胁到德国退核与退煤的计划。虽然德国 2022年底退核的进程迄今暂未动摇，但将不得不暂缓其退煤的速度，以确保短期内的国内能源供应安全。继欧盟推出“能源独立联合行动”纲要后，德国的能源战略预计也将进行相应调整。 1.3 英国 2020年，英国一次能源消费量共计约 6,895 PJ，主要由天然气（占比 37.9）和石油（占比 34.7）构成。可再生能源占比为 18.3，核能占比 6.5。目前，煤炭在英国能源消费中占比仅 2.8。 2019年，英国政府决定到 2050年实现温室气体净零排放，同时宣布了在 2024年淘汰煤炭以及一系列减排目标。背景煤炭在英国能源结构中的角色转换始于 1984年。煤矿工人为争取更好的待遇，举行了为期一年的大罢工。 1990年，英国政府放开电力市场，各类竞争机制的引入促进了不同能源品种进入发电市场。在此期间，由于英国本土煤炭开采成本高于进口煤炭价格，国产天然气和进口煤炭开始替代本土煤炭。几轮罢工之后，英国的硬煤产量和就业人数持续下滑，全国煤炭消费总量也逐渐降低。 2021年，英国全国煤炭产量同比下跌 37，降至 110万吨的创纪录低点。然而，这一年其煤炭消费量却比 2020年高出 2.9，升至 730万吨。受新冠疫情影响，用电需求下降，以及疫情爆发当年风光条件比较好，英国煤电发电量在 2020年跌至历史低点。在此基础逐步淘汰煤炭支持传统采煤区的转型使电力系统更加现代化减轻受影响社会群体的困难监测和调整措施不再新建燃煤电厂与煤矿到2035或最晚 2038年逐步关闭现存的煤电厂和煤矿通过投资、基础设施现代化以及研究和创新创造新的就业机会和附加值对复垦褐煤煤矿进行补偿通过增加可再生能源、热电联产和取消证书以巩固减排成果通过监测、储备和新增产能以确保供应安全通过扩建电网和建设储能以增加电力系统的灵活性通过电价补偿，维持涉煤行业的竞争力和居民家庭的支付能力对提前关闭燃煤电厂的电力公司进行补偿通过积极的劳动力市场政策，确保涉煤职工的 null公正转型null 与褐煤矿场附近需要安置的社会群体进行沟通和每三年进行一次监测和进展汇报如有必要，采取额外措施 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 8 上， 2021年的英国煤电发电量同比激增 14，成为煤炭消费量增长的主要因素。叠加地缘政治冲突的影响，英国煤炭消费量近期可能将暂时难以维持持续下降的趋势。图2 英国煤炭产量与消费量来源英国商业、能源与产业战略部， 2021年决策过程英国虽然较晚启动煤炭退出的进程，但在其政府主导下，近年来退煤进度加速。 2005年，由于非政府组织“地球之友”开展“大哉问”（ Big Ask）活动等因素，人们对气候变化的认识开始发生重大转变。次年，英国政府设立了包括“气候变化办公室” 在内的多个跨部门机构，这个办公室的工作人员由多个政府部门的代表组成。这些政府部委包括涉及温室气体排放的能源、商业、交通、财政等部门，以及为英国政府提供气候变化目标建议、相关政策咨询的独立机构⸺气候变化委员会（ The Climate Change Committee）。该委员会负责制定具有约束力的碳预算，已成为国家建立独立气候变化部门的典范。成立跨部门的“气候变化办公室”将各利益相关方聚在一起，让彼此建立共识、跳出传统经济分析方法、形成考虑气候变化的经济发展观，以指导相关政策决策过程。英国通过激励措施促进可再生能源发展，并设置碳交易地板价和碳排放绩效标准。同时，通过不断强化英国公众对气候变化政策的支持，最终煤炭需求不断减少，国内天然气、核电及可再生能源等替代性能源得到了广泛应用。 1.4 波兰尽管波兰是目前唯一尚未正式宣布对欧盟气候中性目标作出承诺的欧盟成员国，但其有义务按照 2021 年 6月通过的欧洲气候法达成气候中性目标。波兰 70以上的电力需求仍依赖于煤炭，电力部门是该国最大的温室气体排放源，同时也有大量从业人员。 2021年 2月，波兰在波兰能源政策 2040 （ PEP 2040）中宣布以下目标到 2030年燃煤发电占比降至 37.5–56、到 2040年降至 11-28。 [ 百万吨 ] 生产量消费量 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 9 背景第二次世界大战后，波兰政府对能源部门资产实行国有化，并大力发展现代煤矿开采，为波兰以煤炭为基础的能源系统的发展打下基础。对煤炭的过度依赖以及对化石燃料的低效利用导致波兰的能耗强度较高，并产生诸多环境污染问题。上世纪 90年代，波兰开展的政治和社会改革为其能源经济部门带来了一系列变化。随着改革的持续推进，波兰快速增长的煤炭和电力需求有所下降。但能源系统的结构性调整依旧是个漫长的过程，并需要大量资金投入，所以波兰能源部门的改革目前仍在进行中。迄今为止，波兰尚未提出煤炭退出的具体目标日期。 2021年，波兰全国煤炭产量同比增长 6.7，全国燃煤发电量同比飙升 15.7。煤炭生产与消费的不降反升让波兰原本负重前行的能源转型进程更加困难重重。决策过程上世纪 90年代初，波兰的政治和经济改革为能源部门的革新创造了条件。波兰的能源法于 1997年获得议会批准，该法案与本国和欧洲的可持续发展理念并行不悖。 2009年，经济部通过了波兰能源政策 2030（ PEE 30），该文件设定了全国能源效率和可再生能源发展目标。波兰能源政策 2040更新了相关目标，主要目标包括较 1990年的水平，温室气体排放预计减少 30，到 2030年煤炭发电占比最多降至 56，以及到 2033年建成全国首座核电厂，装机容量为 1-1.6吉瓦。就实施欧盟 2030年“减排 55”一揽子气候计划（ Fit for 55）的具体落实措施，波兰政府一直与欧盟保持对话。作为对煤炭依赖度最高的欧盟成员国，波兰将成为该一揽子计划中基金支持和投资项目的最大受益国。 2 中国和欧洲处于不同的转型阶段煤炭转型没有“放之四海而皆准”的解决方案。明确不同国家所处的经济和能源发展阶段，对于制定切实有效的政策至关重要。整体上，欧盟制定了到 2030年淘汰煤炭的总目标。这一目标下，欧盟的一系列政策因地制宜，充分考量不同地区对煤炭依赖程度的差异，对各地提出不同的转型要求、提供不同的转型支持机制。 2.1 在实现碳中和或气候中性的过程中，各国殊途同归中国的中长期气候目标反映了中国作为一个快速成长的“混合经济体超级大国” 6 的独特地位，以及随着民族自信不断提升，其气候治理心态方面的变化⸺中国承诺努力在 2030年前实现碳达峰，这与其力争在 2060年前实现碳中和的长期目标相比，显得没有那么激进。 2030年以后，中国将迎来更加年轻化的决策层，他们将更具备愈加自信的“超级大国心态”，这将有望加速中国的碳减排进程。实际上，中国在 2030年后的碳减排道路会比任何发达国家的气候中性之路都要艰辛得多，这一史无前例的重任要求中国必须尽早实现碳达峰。欧洲国家的能源转型比中国起步早。在第二次世界大战后的经济复苏期间，欧洲温室气体排放经历了快速增长。目前，欧洲总排放量呈明显下降趋势，这让欧洲各国更有信心制定净零排放目标。欧盟和英国均承诺到 2050年实现气候中性。作为欧洲最大的经济体，德国将其气候中性目标时间提前了五年，也同步提高了 2030年温室气体减排的目标。在此背景下，加之当前不断加剧的能源安全焦虑，德国原定的退煤计划也需要与时俱进做出调整。并非所有欧洲国家都在为实现气候中性目标积极行 6 请参阅中国的全球气候推动力（ China’s Global Climate Boost） https//www.project-syndicate.org/commentary/ china-carbon-neutrality-pledge-european-union-by- kevin-tu-2020-11 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 10 动。那些不太富裕、并对煤炭依赖度较高的东欧国家，如波兰、捷克等，要在 2050年实现气候中性将面临更大的挑战。目前，这些成员国仍在与欧盟进行协商和谈判，希望在气候行动上得到发达成员国的更多支持。虽然波兰更新了其国家能源计划，并提高了气候行动目标，但该转型计划尚不足以支持欧盟实现其气候目标。欧洲公众也不断向波兰施压，要求其加大力度推动能源转型，与欧盟气候中性目标保持一致。图3 中国、德国、英国和波兰的温室气体排放量与减排目标来源 BP 2021（中国和波兰），德国联邦环境署（ Umweltbundesamt） 2021 （德国），英国商业、能源和产业战略部 2021年（英国） 2.2 中期气候目标的区别，代表煤炭转型过程中优先任务的差异中国和欧洲的近中期气候行动均聚焦在煤炭领域。对中国而言，难度最大的任务是遏制全国化石燃料消费不断上涨的趋势。虽然煤炭在中国能源消费总量中占比持续下降，但自 2017年以来，中国煤炭消费绝对量已连续五年保持正增长。尤其在 2021年，中国煤炭消费量同比增长了 4.6，这是 2017年消费水平触底反弹后的最高年增长率。大多数欧洲国家的经济增长已与其能源消费脱钩， 2021年前，大部分欧洲国家的化石燃料消费、特别是煤炭需求一直稳步下降。欧盟 2030年的目标是，温室气体排放较 1990年的水平至少降低 55，该目标为欧盟所有成员国提出一项紧迫的任务⸺到 2030年全面退出煤电，这将是实现气候中期目标的关键。然而，受到全球能源市场冲击波的干扰，英国去年的煤炭需求同比增长了 2.3，欧盟主要煤炭经济体的煤炭产量在 2021年也总体呈现不降反升的趋势。历史排放净零路线百万吨当量温室气体排放比年减少实现气候中性德国百万吨年前达峰二氧化碳排放达峰实现碳中和中国英国百万吨当量温室气体排放比年减少实现气候中性百万吨波兰波兰尚未正式承诺欧盟的气候中期目标和气候中性目标 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 11 直到 2021年底，德国新一届联合政府宣布才终于宣布，“在理想情况下” 2030年退煤的计划。至此，欧盟还有五个成员国（保加利亚、捷克共和国、波兰、罗马尼亚和斯洛文尼亚）尚未对 2030年退煤作出承诺。由 Agora能源转型论坛近期发布的报告 2030年欧盟电力系统退煤进程中，提出欧盟的退煤计划需要各成员国出台一系列政策，要着重开展以下三方面工作以可再生能源代替煤炭，确保能源供应安全，实现煤炭公正转型。对于这五个成员国，这三方面的转型任务会更加复杂。尤其是波兰，除了能源系统高度依赖煤炭，该国还面临一系列更具体的挑战，比如国内电力和采暖价格居高不下、空气和水污染形势严峻、缺乏科技企业推动经济。这些都是需要欧盟及其成员国想方设法尽快解决的问题。图4 中国、德国、英国和波兰的发电结构来源中国电力统计年鉴 -2021（中国），德国 “ 能源平衡研究机构 ” （ AG Energiebilanzen） 2020（德国），国际能源署（ IEA） 2020（英国）， Ember 2021（波兰） 3 中国和欧洲面临的共同挑战虽然各国家和地区有不同的优先转型任务，但中欧在煤炭转型之路上也面临诸多相似的挑战，因此有必要加强双边交流与合作。在中欧共同面临的挑战中，如何确保公正转型是双方最重要、最为关切的问题。欧盟的转型基金和一些成员国的国家转型预算都为此预留了大笔资金，以帮助转型中的煤炭产区渡过难关。中国德国英国波兰可再生能源煤炭天然气核电其他 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 12 3.1 煤炭及相关行业从业人员决策者在考虑能源转型造成的负面影响时，需要从群众和民生出发。煤炭及相关产业主要集中在煤炭产区附近，受到转型影响的职工集群性很高，这进一步增加煤炭产区转型工作的难度。是中欧煤炭产区共同面临的挑战。图5 煤炭产业的就业情况来源中国劳动统计年鉴 -2020（中国），煤炭行业统计机构（ Statistik der Kohlenwirtschaft） 2021（德国），英国商业、能源和产业战略部 2021（英国）， Statista 2020 （波兰， 2000-2017）， Euracoal（波兰 2018）值得庆幸的是，提质增效和淘汰落后产能让中欧煤炭产业的从业人数持续下降。然而，虽然中国煤炭采选行业从业人员数量降低了，但煤炭产业就业机会更多向产煤省份集中。例如，近年来，随着煤炭行业去产能进程不断推进，中国很多省份的煤炭产业工作岗位数量锐减，但山西省煤炭洗选业职工人数在全国的占比却在快速增长（见图 6）。中国和欧洲共同面临的另一项挑战是就业和劳动力技能的统计数据不完善，尤其是煤炭行业的就业情况。这些数据能帮助量化和评估能源转型的影响。由于煤炭产业价值链较长且复杂，加之经济研究的方法论不同，大多数国家可用的统计数据仅涵盖关键的煤炭相关产业，比如煤炭开采和电力部门。为深入分析转型对就业的影响，我们还需进一步了解广泛的涉煤行业就业情况，包括其区域分布、从业人员年龄、技能分类和职位级别等。 [ 千人 ] [ 千人 ] [ 千人 ] [ 千人 ] 中国采煤行业就业情况（不包括私营部门）德国采煤行业就业情况英国采煤行业就业情况波兰采煤行业就业情况硬煤褐煤 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 13 图6 中国与山西煤炭产业的就业情况来源来自第二场 “ 中欧煤炭公正转型系列对话 ” 的主题发言 “ 山西在煤炭转型中涉煤就业方面的挑战以及可能的解决方案 ” 演讲文稿。 3.2 以煤炭为基础的传统能源公司在煤炭转型过程中，传统能源公司是相当重要的利益相关方。为保持市场竞争力，大型化石能源企业已开始向低碳能源业务转型。在此过程中，中国和欧洲的化石能源企业都面临各种挑战。转型思路匮乏是传统企业特有的问题。中国能源市场由大型国有企业（ SOE）主导，这些企业很多以煤炭业务为基础，与国内私营部门或国外同行相比，他们在应对快速变化的能源格局时反应相对滞后。在低碳转型的大趋势下，这些能源国企也面临不小的经营压力。以中国燃煤电厂为例，利用小时数减少、燃料成本上涨、煤电价格倒挂等问题不断加重其财务负担。如果这些企业位于产煤地区，则面临更加严峻的挑战⸺当地社会经济问题、地方能力资源不足会进一步加剧其在能源转型中的经营困难。欧洲传统能源企业也面临类似困境。欧洲公民社会更早意识到气候危机，并一直向能源企业施压，推动其转变传统业务范围和商业模式，开放的能源市场和碳排放交易机制也加快了他们的业务转型。其实，不少企业很早就已开始剥离煤炭资产， 2020 年，欧盟燃煤发电量较 1990年下降 63。 7 尽管能源巨头们正朝着更加绿色环保的方向发展，但有相当比例的煤炭资产仍在运转，因为这些煤炭资产只是出售给了规模更小的公司，并没有实际关闭；另外还有一部分继续持有的煤炭资产尚无停运计划。新冠疫情与俄乌冲突减缓了商业领域的低碳转型，并且在短期内加重了欧盟对化石能源的依赖。根据“净零承诺倡议”（ The Net-Zero Commitments Initiative），在欧洲 21家主要电力公司中，截至 2022年 1月，仅 9家宣布到 2030年逐步淘汰煤电的计划。 8 7 数据来源国际能源署（ IEA）。 8 请参阅欧洲能源企业未能履行净零承诺（ Limited Utility The European Energy Companies Failing on Net Zero Commitments） https//beyond-coal.eu/2022/01/25/ limited-utility-the-european-energy-companies- failing-on-net-zero-commitments/ 千人全国山西山西占比（右轴） Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 14 3.3 产煤地区产煤地区的政府在推进煤炭转型进程中发挥着主导作用⸺不仅需要解决就业和煤炭资产的相关挑战，还需要解决企业生存以及经济和社会可持续发展的问题。他们最大的担忧是，在转型过程中传统经济驱动力不断被削弱，而此时新经济动能还尚未建立，地方经济发展可能在转型中受阻。一些上世纪依靠煤炭兴起的城市，尤其在中国北方和东北，正面临着煤矿枯竭、人口老龄化和经济衰落等多重打击。图7 对比2010年第六次人口普查，2020年第七次人口普查中山西九个市人的口流失情况来源来自第二场 “ 中欧煤炭公正转型系列对话 ” 的主题发言 “ 山西在煤炭转型中涉煤就业方面的挑战以及可能的解决方案 ” 演讲文稿。山西省人口老龄化问题已持续近 20年，同时，严重的劳动力外流进一步加重了这个煤炭生产大省的转型压力（见图 7），成为该省经济增长疲软的原因之一。与东南沿海省份、甚至周边地区相比，山西由于缺乏竞争优势，对新兴产业吸引力较低。具体而言，山西在人才和创新能力、数字和交通基础设施、以及公共基金等方面均落后于其他地区。像山西这样的传统煤炭产区需要一套能兼容能源经济转型的治理与监管框架，以增强其竞争优势。传统产煤省份经济转型的成功是其能源转型成功的重要前提。在严格的气候目标下，德国煤炭地区也面临类似困境。例如，德国三大煤炭（褐煤开采）地区（卢萨蒂亚 9 、德国中部地区和莱茵河产煤区 10 ）人均 GDP均低于全国平均水平；卢萨蒂亚褐煤行业曾经历大量劳动力流失，从 1990年的 8万人减少到 2000年的 9 Lusatia 10 Rheinisches Braunkohlerevier 阳泉晋城朔州长治大同吕梁临汾运城忻州千人 Agora能源转型论坛 | 2021年“中欧煤炭公正转型系列对话”报告摘要 15 7000人。 11 随着煤炭行业成为气候行动的主要管控目标以及行业利润下降，其负面社会经济影响将进一步恶化。人口流失导致居民平均年龄急剧上升以及劳动年龄人口匮乏。显然，这与全国能源转型议程和地方经济发展目标都背道而驰。意识到这一点之后，卢萨蒂亚和联邦政府开始与重要利益相关方合作，在本地推动渐进式结构性调整，全面加强该地区对人才、投资和新兴产业的吸引力。 4 解决方案和经验教训针对上述挑战， Agora能源转型论坛与能源基金会共同举办了三场对话，并根据中国和欧洲的相关经验和教训，提出一些解决方案。 4.1 让重要利益相关方参与到煤炭公正转型的讨论中长期以来，确保就业一直是中国中央和地方层面政策制定和执行的重中之重。尽管中国政策体系还没有明确纳入公正转型这一术语，但中国在开展供给侧结构性改革过程中，有不少相关工作考虑到了所涉及企业职工的平稳过渡，这和公正转型的内涵与要求是相互契合的。 2016年，人力资源和社会保障部启动了化解过剩产能企业职工特别职业培训计划，计划在 2016-2020五年间，为受影响的职工群体开展一系列转岗、转业或自主创业培训。不过， “中欧煤炭公正转型系列对话”与会专家仍认为，煤炭行业的就业转型需要一套更系统、更有针对性的方案，才能覆盖到价值链上所有行业，以及从国家到地方层面的所有利益相关方。在推动主要利益相关方参与退煤讨论方面，德国是不错的表率。德国煤炭委员会由 31位成员组成，他 11 请参阅卢萨蒂亚煤炭开采地区的结构性调整方案（A Structural Change Plan for the Lusatia Coal-Mining Region）https//www.agora-energiewende.de/en/publica- tions/a-future-for-lusatia/ 们代表绝大多数社会和经济利益团体，包括能源行业、褐煤产区、工业、环保、工会、学术界、联合政党等。在提交给联邦政府的最终报告中，煤炭委员会全面考虑并分析了各方关切点。因此，尽管煤炭企业和产煤区是受影响最严重的利益相关方，最终也同意了委员会提交的退煤方案。除了国家层面的框架，地方在公正转型过程中也发挥了关键作用。地方政府更加了解本地经济和产业状况，所以由其具体负责当地就业转型计划更加合理。同时，地方的就业数据和详细信息也比全国统计数据更容易获得。德国卢萨蒂亚的转型经验表明，如果只有全国层面的规划，受影响最直接的利益相关方很