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中国碳价预测报告 CHINA CARBON PRICE FORECAST REPORT 2022年 9月目录前言 01 01 02 碳价的形成机制 04 03 中国碳市场发展 07 中国碳市场发展历程全国碳排放权交易市场特点全国碳市场第一个履约周期观察 08 12 14 CONTENTS 碳排放配额供给侧影响因素配额总量 17 18 碳市场新行业准入 19 碳市场惩罚机制 21 碳配额分配制度 23 碳排放配额需求侧影响因素宏观经济发展水平和产业结构变化 25 25 城市化水平提升和人口因素 28 04 碳排放配额价格影响因素 16CCER审定及备案制度碳市场对CCER的需求社会责任型企业碳中和产生的需求 41 44 47 碳配额量化模型 CCER价格预测 55 62 政策展望纳入全国碳市场企业 66 68 全国碳市场其他影响因素碳税政策 33 33 碳金融产品 34 碳关税 39 国际组织对CCER的需求 50 社会责任型企业 70 国家自愿减排量CCER价格影响因素 40 05 碳价预测模型及预测结论 53 06 展望与建议 65 07 参考文献 72 08 能源结构变化 30 能源价格影响 31自工业革命以来，人类的能源消耗结构发生了根本性变化，由自然界的木材逐渐转向以煤炭、石油和天然气为代表的化石能源。化石能源在驱动人类发展的同时，也将亿万年来被固定在地壳中的碳元素以二氧化碳的形式排放到大气中，全球碳循环的失衡推动了大气中二氧化碳含量的不断升高，吸收地面反射的长波辐射后使得大气温度整体升高，引起温室效应并导致全球变暖。根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）的估算，和工业革命前（1850－1900年）相比， 2017年全球平均气温已经上升了约1℃。如果持续目前的速度，预计每过十年人为因素将导致全球气温升高约 0.2℃，在2030年至2052年间导致全球升温1.5℃。全球变暖的直接后果是南北极冰盖融化导致的海平面上升，对岛屿和经济发达的沿海地区造成毁灭性后果。同时，全球变暖还可能引发水资源短缺、农作物减产、极端天气频发、传染病流行等一系列后果，对全人类的可持续发展造成巨大威胁。多年来，国际社会采取一系列措施推动全球合作，共同应对气候变化问题。 1992年，联合国大会通过联合国气候变化框架公约，确立应对气候变化的最终目标，明确了发达国家与发展中国家 “共同但有区别的责任” 原则。 1997年，在公约第三次缔约方大会上，京都议定书获得通过，这是第一份设定强制性减排目标的国际协议，为发达国家设定了到2010年减少5.2温室气体排放的减排目标。 2015年，巴黎协定获得通过，成为联合国气候变化框架公约下第二个具有法律约束力的协定，覆盖了全球近200个国家和地区，标志着全球应对气候变化迈出了历史性的重要一步。同时，巴黎协定明确提出了长期目标，即将全球温升幅度控制在2℃范围内，为1.5℃目标而努力，同时在本世纪下半叶实现净零排放。 01 前言 01 中国碳价预测报告前言中国高度重视应对气候变化，积极实施一系列应对气候变化战略、措施和行动，参与全球气候治理，应对气候变化取得了积极成效。 2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上承诺，中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。为推动实现该目标，我国构建了 “1N” 政策体系，以中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见作为指导性文件，针对不同领域和行业出台一系列指导性政策和方案，为减排目标提供政策保障，确保碳达峰、碳中和目标的顺利实现。表1.1 碳达峰、碳中和1N体系 1 N 中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见优化能源结构推动产业和工业优化升级推进节能低碳建筑和低碳设施构建绿色低碳交通运输体系发展循环经济，提高资源利用效率推动绿色低碳技术创新发展绿色金融以扩大资金支持和投资出台配套经济政策和改革措施建立完善碳交易市场实施基于自然的解决方案降碳路径保障措施配套措施资料来源解振华落实碳达峰碳中和目标，加速绿色低碳转型创新 02 中国碳价预测报告前言在碳达峰、碳中和的进程中，随着减排行动的开展，引入市场化交易手段来平衡减排与发展的关系是必要且有效的。国外实践表明，碳市场是以较低成本实现特定减排目标的政策工具，与传统行政管理手段相比，既能够控制排放总量，又能够赋予企业绿色技术创新的动力，降低全社会的减排成本，为处理好经济发展和碳减排的关系提供了有效的工具。生态环境部副部长赵英民2021年7月14日国务院政策例行吹风会上表示，全国碳市场对中国碳达峰、碳中和的作用和意义非常重要主要体现在几个方面 ➊ 推动碳市场管控的高排放行业实现产业结构和能源消费的绿色低碳化，促进高排放行业率先达峰。 ➋ 为碳减排释放价格信号，并提供经济激励机制，将资金引导至减排潜力大的行业企业，推动绿色低碳技术创新，推动前沿技术创新突破和高排放行业的绿色低碳发展的转型。 ➌ 通过构建全国碳市场抵销机制，促进增加林业碳汇，促进可再生能源的发展，助力区域协调发展和生态保护补偿，倡导绿色低碳的生产和消费方式。 ➍ 依托全国碳市场，为行业、区域绿色低碳发展转型，实现碳达峰、碳中和提供投融资渠道。碳排放权交易定价机制是碳市场有效运行的核心，也是建设全国碳排放权交易体系的重要环节碳价过高，虽然能以更大力度促进高排放企业的减排，但会为企业带来额外的成本压力，对强制履约企业的主体业务以至于社会经济的发展带来负面影响；碳价过低，则难以调动市场主体参与碳减排、碳交易的意愿，挫伤企业减排积极性，不利于全社会减排成本的优化。对于碳市场参与主体而言，未来碳价的走势对于企业平衡自身业务发展与减排措施、制定自身碳达峰、碳中和战略规划具有重要参考意义。本报告旨在分析未来碳价的影响因素，形成未来碳价量化预测模型，为各类型企业战略规划提供参考。 03 中国碳价预测报告前言04 中国碳价预测报告碳价的形成机制 CARBONSTOP 碳价的形成机制 02温室气体排放是典型的负外部性问题。人类的生产消费活动均直接或间接地产生温室气体并排放至大气中，其产生的负面环境效应作用于全社会，而非直接反映在企业成本中，由此导致企业和个人对其缺少直接感知，无法自发形成行为约束。若对碳排放不加以约束，则最终会发展出 “公地悲剧” 效应，排放总量超过社会总承担能力，最终对全人类造成不可逆转的负面影响。解决负外部性问题的核心手段是将其内部化，以达到宏观层面的帕累托最优。目前，对于环境污染的负外部性问题，主要有两种解决思路。负外部性问题中企业承担的边际成本低于社会边际成本，政府应通过政策直接消除该外部效应，以将外部效应内部化，即通过税收手段使企业承担的边际成本与社会一致。这种税收被学界称为庇古税（Pigouivain tax），即是碳税征收的理论基础。庇古（Pigou, Arthur Cecil）理论在交易费用为零的情况下，不管权利如何进行初始配置，当事人之间的谈判都会导致资源配置的帕累托最优。而由于交易费用的存在，不同的权利界定和分配会带来不同效益的资源配置。因此产权制度的设置是优化资源配置的基础。科斯定理明确了交易成本与产权安排的关系，成为碳交易市场化的理论基础通过人为将温室气体排放这种外部行为确立为一种产权，赋予其稀缺性和价值性，并允许市场主体进行自由交易，让市场自发进行议价调节，最终达到全社会减排成本的帕累托最优。科斯（Ronald Coase）理论 05 中国碳价预测报告碳价的形成机制表2.1 世界各国家和地区的碳交易政策欧盟、中国国家及地方试点、哈萨克斯坦、韩国、日本、美国部分地区 RGGI、俄勒冈州、加州、华盛顿州、新西兰、加拿大部分地区魁北克省、安大略、萨斯喀彻温省、阿尔伯塔省已/拟实施碳交易政策的南非、阿根廷、乌拉圭、智利、新加坡、乌克兰、印度尼西亚、加拿大西北地区已/ 拟实施碳税政策的爱尔兰、西班牙、葡萄牙、法国、丹麦、挪威、瑞典、芬兰、荷兰、冰岛、爱沙尼亚、拉脱维亚、波兰、加拿大各省、瑞士、奥地利、斯洛文尼亚、墨西哥同时已/拟实施碳交易和碳税的来源根据世界银行报告“State and Trends of Carbon Pricing 2022”整理 2021年7月，生态环境部副部长赵英民在国务院政策例行吹风会上表示，碳市场将通过价格信号来引导碳减排资源的优化配置，从而降低全社会减排成本，推动绿色低碳产业投资，引导资金流动。从微观和近期来看，碳价主要还是由配额供需情况决定。从宏观和长远看，碳价由经济运行和行业发展总体状况和趋势决定。从国内外政府解决碳排放权问题的历史经验来看，碳税和碳市场两种方式均有实践，各有千秋。碳税主要被发达国家采用，欧洲自1990年的芬兰和荷兰开始，部分国家纷纷推出碳税机制，但征收行业、温室气体范围、税额均差异较大；欧洲之外，日本和加拿大从2007年开始对化石能源征税，美国、南非、新加坡、澳大利亚等国家也出台了各种不同的碳税政策。总的来看，碳税具有实施成本低、覆盖范围广，方式灵活的优点，但会加重企业及终端消费者负担，同时缺乏碳排放总量控制目标，不适宜单独作为碳减排政策工具，但未来可能作为碳市场的有效补充手段。碳市场能够用市场化手段有效分配社会资源，但需要完善的制度体系设计。 06 中国碳价预测报告碳价的形成机制本报告将从供需影响因素入手，分析和预测双碳目标下影响全国碳市场碳配额和自愿核证减排量价格的因素，通过对比较为成熟的欧盟碳市场构建碳价预测模型，对2060年前中国碳价进行预测。07 中国碳价预测报告中国碳市场发展 CARBONSTOP 中国碳市场发展 03中国碳市场发展历程中国碳市场的发展主要可以分为三个阶段随着京都议定书在2005年正式生效，其第十二条建立的清洁发展机制也同步建立，核心内容是引入灵活履约机制，允许发达国家与发展中国家进行项目级的减排量抵消额转让，从而在发展中国家实施温室气体减排项目。 2005年10月，国家发改委印发了清洁发展机制项目运行管理办法，积极推进清洁发展机制项目落地。 2005年的内蒙古辉腾锡勒风电场项目是我国第一个CDM注册项目，在2006年-2012年，我国 CDM项目迎来了高速发展阶段， 7年间注册备案项目达3,791个。从2013年开始，由于欧盟对CDM项目抵消进行限制，中国CDM新备案数量急剧减少。截至2021年，我国CDM注册备案项目共3,861个，其中签发项目1,606个，总签发量超过11亿吨。清洁发展机制阶段 2011年3月16日，国民经济和社会发展十二五规划纲要公布，明确提出逐步建立碳排放交易市场。 2011 年10月29日，国家发改委办公厅发布关于开展碳排放权交易试点工作的通知，同意北京、上海、天津、重庆、湖北、广东、深圳等七省市开展碳排放权交易试点， 2016年福建成为第八个交易试点。碳交易市场试点建设阶段中国碳市场发展历程 08 中国碳价预测报告中国碳市场发展试点省市开市日期温室气体种类碳市场参与主体碳市场覆盖范围深圳市 2013.06 电力、天然气、供水、制造业、大型公共建筑、公共交通二氧化碳履约企业、机构投资者、个人投资者上海市 2013.11 电力、钢铁、石化、化工、有色、建材、纺织、造纸、橡胶、化纤、航空机场、水运、港口、商场、宾馆、商务办公建筑和铁路站点二氧化碳履约企业、机构投资者北京市 2013.11 电力、热力、水泥、石化、其他工业、事业单位、服务业、交通运输业二氧化碳履约企业、机构投资者广东省 2013.12 电力、水泥、钢铁、石化、造纸、民航二氧化碳履约企业、机构投资者天津市 2013.12 电力、热力、钢铁、化工、石化、油气开采、造纸、航空和建筑材料二氧化碳履约企业、机构投资者、个人投资者湖北省 2014.04 电力、热力、有色金属、钢铁、化工、水泥、石化、汽车制造、玻璃、陶瓷、供水、化纤、造纸、医药、食品饮料二氧化碳履约企业、机构投资者、个人投资者重庆市 2014.06 电力、电解铝、铁合金、电石、烧碱、水泥、钢铁二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟烃、全氟化合物、六氟化硫履约企业福建省 2016.09 电力、石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、航空和陶瓷二氧化碳履约企业、机构投资者来源各地方交易所网站及地方政府官网，碳阻迹整理表3.1 中国试点碳市场基本信息汇总 09 中国碳价预测报告中国碳市场发展 4000 5000 7000 截止2021年6月中国各试点碳市场交易量单位万吨 1000 2000 3000 0 湖北广东深圳上海北京天津福建重庆 6000 8000 7827.65 7755.13 2710.9 1739.69 1461.45 920.11 869 846.98 图3.1 截止2021年6月中国各试点碳市场交易量根据各试点碳市场发布的数据，从2013年到2021年6月，碳市场试点地区共完成交易总量24,130.91万吨，交易总额约58.66亿元。其中湖北省和广东省市场规模远大于其他省份，交易量和交易总额均遥遥领先。北京市通过碳市场试点减排效果最为显著， “十三五” 期间全市碳排放强度下降23，超额完成 “十三五” 规划目标。 2013年 - 2021年 6月，碳市场试点地区共完成 24,130.91 万吨交易总量 58.66 亿元交易总额 10 中国碳价预测报告中国碳市场发展6 9 15 截止2021年6月中国各试点碳市场交易金额单位亿元 3 0 湖北广东深圳上海北京天津福建重庆 12 18 16.88 15.91 7.38 5.18 9.06 2.01 0.53 1.71 图3.2 截止2021年6月中国各试点碳市场交易金额数据来源试点交易所网站，碳阻迹整理 2020年12月25日，生态环境部审议通过碳排放权交易管理办法（试行）并于2021年2月1日起施行。 2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动上线交易，纳入的发电行业重点排放单位超过两千家，覆盖的企业年排放量超过40亿吨。截止2022年7月14日，全国碳排放权交易市场碳排放配额累计成交量约 1.94亿吨，成交额84.92亿元。其中，挂牌协议交易成交量3,259.28万吨，成交额15.56亿元；大宗协议交易成交量1.61亿吨，成交额69.36亿元。总体来看，全国碳市场基本框架初步建立，促进企业减排温室气体和加快绿色低碳转型的作用初步显现，有效发挥了碳定价功能。全国统一碳市场建设阶段全国碳排放权交易市场碳排放配额 1.94 亿吨累计成交量 84.92 亿元累计成交额挂牌协议 3,259.28 万吨交易成交量 15.56 亿元成交额大宗协议 1.61 亿吨交易成交量 69.36 亿元成交额 11 中国碳价预测报告中国碳市场发展全国碳排放权交易市场特点在碳达峰、碳中和的大背景下，我国碳市场的范围将不断扩大，参与主体不断扩展，碳市场的主要结构如下图所示。本报告主要研究强制碳市场内主要交易对象碳配额与CCER的价格机制。强制碳市场主要以政策为导向，将排放总量大的控排企业强制纳入市场，并通过总量设定、配额分配、市场交易、履约清缴等运行方式，强制其在规定的履约周期内完成配额清缴。欧盟EU ETS、我国各地方碳市场及全国碳市场均采取强制履约方式。本报告主要对全国碳排放权交易市场进行分析。我国碳排放权交易市场具有如下特点我国全国碳市场实行的第一年内，仅纳入发电一个行业，但纳入碳市场的两千多家发电企业的碳排放量超过40亿吨，超过全国全年总排放量的三分之一。随着政策的不断发展及相关技术法规、标准、管理体系的不断完善，未来的强制碳配额市场将逐步扩展到更多高排放行业，如石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等。根据中国碳核算数据库CEADs公布的2019年度国家分部门核算清单，八大行业所覆盖的排放量占全国总排放量的90.08。因此，碳配额市场主体的节能减排对全社会的节能减排具有举足轻重的作用。参与主体行业集中度高、排放量大 12 中国碳价预测报告中国碳市场发展八大行业所覆盖的排放量占全国总排放量的 90.08目前，全国碳市场交易对象主要为履约周期期初发放的碳排放配额与中国自愿核证减排量CCER，均以现货交割为主要交易方式，其中后者在清缴过程中可抵消比例不得超过配额的5。随着碳市场金融政策的不断完善，投资机构的进场会丰富碳市场中国交易品种的类型，金融衍生品的引入有利于进一步增强市场流动性，稳定价格，促进碳市场的进一步发展。交易品种相对有限碳配额市场由生态环境部主导建设，省级生态环境主管部门负责确定重点排放单位名录、制定碳排放配额总量与分配方案，并组织对温室气体排放报告的核查工作。排放单位在全国碳排放权交易市场进行登记、交易，并向省级生态环境主管部门进行配额清缴。对于未按时足额清缴碳排放配额的重点排放单位，通过罚款和配额核减等方式进行处罚。政府部门通过控制配额总量、调整配额分配方式、交易规则、调整未清缴企业处罚力度等方式，可从宏观层面对控排企业排放总量进行有效调控。同时，政府部门的政策也会直接作用于碳市场，影响成交活跃度及市场碳价。体现政府宏观调控力度 13 中国碳价预测报告中国碳市场发展对于市场参与主体而言，在碳市场初期仍处于观望状态，其现阶段的短期驱动力仍是以合规为主，避免行政处罚及配额扣减。在未来，随着碳市场的完善、配套政策发展及成本收益考量，更多企业会意识到碳资产管理的重要性，并逐渐转向经济驱动模式，达到碳市场通过市场化手段实现节能减排目的。参与主体初期以政策合规为主要驱动力，并逐渐转向经济驱动全国碳市场第一个履约周期观察 2017年，经国务院同意，全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）印发，明确将发电行业作为首个纳入全国碳市场的行业，在发电行业交易主体间开展配额现货交易。发电企业具有数据基础较好、排放总量较大的特征，对全社会可以起到减污降碳协同的作用。生态环境部制定了全国统一、公开透明的全国碳市场配额分配方法，并不断完善MRV （监测、报告、核查）体系，确保数据的合规性与准确性。配套政策不断完善全国碳市场首个履约期内，市场总体运行保持平稳，配额履约完成率达99.5。碳市场主体参与市场交易的主要驱动因素是完成履约要求。从成交量上来看，自7月开市以来至11月，市场成交逐步走弱，价格从初始开盘价48元/吨短暂上涨至最高61.07元/吨后震荡下行至41元/吨左右。随着12月31日履约期的临近，市场交易热度明显升高， 11、 12两月共成交1.59亿吨，占全年成交量约 82，碳配额价格随之大幅上涨，履约日收盘价达到54.22元/吨。到12月31日履约周期结束，累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元。履约周期结束后，市场活跃度快速下跌，价格保持平稳，截止2022年7月15日碳市场开市一周年，碳配额收盘价58.24元/吨。可以看出，在强制履约需求下，市场参与主体在临近履约期内产生集中交易，该时段的价格上涨更多源自于配额短缺企业的短期需求。同时，由于企业对未来政策及市场走势谨慎观望的心理，配额盈余企业存在明显惜售情况，加剧了履约截止日前价格的迅速上涨。履约成为企业参与碳交易主要动力 14 中国碳价预测报告中国碳市场发展1500 2000 500 1000 0 2500 图3.3 全国碳市场一周年配额价格和成交量走势，数据来源Wind 按照交易方式分，大宗场外协议成交平均价格为42.97元/吨，挂牌协议成交平均价格为47.74元/吨，场外交易存在约10的价格下浮。交易产品类型以配额现货交易为主，尚未纳入机构投资者作为市场主体，缺乏金融手段支持。全国碳市场第一年交易以大宗场外协议成交为主根据碳排放权交易管理办法（试行），已纳入全国碳市场的重点排放单位，将不再参与地方碳市场，避免企业既参加地方碳市场又参加全国碳市场的情况，也确保全国碳市场的统一、完整和公平。依据全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业），试点碳市场将在继续为全国碳市场探索路径的同时，逐步向全国碳市场过渡。与地方试点碳市场并行，逐步过渡 55 60 40 50 30 65 35 45 成交量万吨挂牌协议交易成交量大宗协议交易成交量收盘价收盘价元/吨全国碳市场一周年配额价格和成交量走势 7/16 8/10 9/2 9/29 10/29 11/23 12/16 1/11 2/10 3/7 3/30 4/26 5/24 6/17 7/15 15 中国碳价预测报告中国碳市场发展16 中国碳价预测报告碳排放配额价格影响因素 CARBONSTOP 碳排放配额价格影响因素 04碳排放配额供给侧影响因素本报告以清华大学张希良教授团队的碳中和目标下的能源经济转型路径与政策研究报告作为参考，该报告开发了面向2060年的参考情景及2060碳中和情景，其中参考情景以我国2015年在巴黎气候变化大会上承诺的碳减排力度为依据，即化石燃烧二氧化碳排放于2030年达到108亿吨左右的峰值、单位GDP碳排放与2005年相比下降6065、非化石能源比重2030年达20以上； 2030年以后假设延续 20202030年的碳减排力度，单位GDP碳排放年均下降率持续保持在大约4的水平。 2060碳中和情景的二氧化碳排放情景下，化石能源燃烧碳排放在2027-2028年左右达到105亿吨左右峰值，而后稳中有降，在 2030年降为100亿吨， 2050年减排至26亿吨， 2060年能源相关二氧化碳达到净零排放，同时工业过程碳排放和非二氧化碳温室气体排放与农林业增汇相抵消，最终实现全社会碳中和。图4.1 2060碳中和情景下中国化石能源燃烧CO 2排放量数据来源张希良. 碳中和目标下的能源经济转型路径与政策研究 40 60 2060碳中和情景下中国化石能源燃烧CO2排放量单位亿吨 20 0 2020年 2025年 2030年 2035年 2040年 2045年 2060年 2050年 80 2050年 120 100 99 102 100 87 65 43 26 12 0 17 中国碳价预测报告碳排放配额价格影响因素2020年12月30日，生态环境部发布 20192020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）（国环规气候[2020]3号）。根据该方案，对20192020年配额实行全部免费分配，并采用基准法核算重点排放单位所拥有机组的配额量。该实施方案是全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）的补充，并与能源消耗总量强度 “双控” 目标相协调，为后续配额发放提供了良好的经验基础。然而，该配额分配方案也存在发放较为宽松的问题。据统计，在第一履约期内全国碳市场配额发放盈余近 7，总盈余约3.6亿吨。配额的大量盈余直接导致了全国碳市场的市场活跃度偏低，碳价低迷。预期在未来，碳配额会逐年缩减，其缩减比例与国家在相应时间段内对控排企业减排强度比例预期相匹配。 EU ETS的碳配额分配方式经历了多年探索，可作为我国碳市场的有益参考。在2012年前，欧盟采取自下而上的国家分配方案（NAP），由各国自行申报碳排放配额以减少碳市场推行过程中的政治阻力，这导致该阶段配额发放过于宽松，配额价格一度接近于零。从2013年的EU ETS第三阶段开始，欧盟委员会用国家履行措施（NIM）取代了NAP，自上而下分配配额总量，同时发布市场稳定机制以抽离历史过量发放的配额库存。在2013-2020和2021-2030年的两个阶段内，新发放的碳配额总量以年均1.74和2.2的幅度进行收缩，综合多种因素影响，欧盟碳价开始步入上行通道，目前已达到80欧元/吨左右。从中长期角度来看，纳入碳市场的行业碳排放量占全国总排放的绝大多数，因此碳配额收缩速度应与全国整体碳排放强度下降保持一致。在参考情景下， 2030年后若保持年均4的下降速度，最终结果将与2060 碳中和目标相去甚远。因此，预测未来碳市场配额收缩将与2060碳中和情景下强度年均下降率相匹配。同时，考虑到初期政策体系的完善与企业转型压力，以及后期各行业减排的协同效应，预计免费配额仍会采取 “先松后紧” 的发放方式，即在该行业纳入碳市场的最初几个履约期内配额发放较为宽松，为企业提供生产模式优化与技术升级的时间窗口，避免对企业经营产生过重负担；同时不断完善MRV体系，为后续配额发放提供科学准确的数据支持。根据实际情况，适时对碳配额总量进行逐年收缩，以增强该行业在碳市场内的交易活跃度，促进该行业节能降碳。配额总量 18 中国碳价预测报告碳排放配额价格影响因素碳市场新行业准入 2019年中国细分行业碳排放数据显示，电力行业占全国碳排放总量47.39，八大行业占我国碳排放总量的比例超过90。预计在发电行业碳市场平稳运行的基础上，全国碳市场行业覆盖范围将逐步扩大。目前，生态环境部已连续多年组织开展了全国发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高排放行业的数据核算、报送和核查工作，建立扎实的数据基础，并组织制定符合全国碳市场要求的有关行业标准和技术规范建议。图4.2 2019年我国二氧化碳排放分行业占比数据来源 CEADs，碳阻迹整理 2019年我国二氧化碳排放分行业占比建材, 11.50 化工, 1.67 石化, 2.20 发电, 47.39 钢铁, 19.02 其他, 9.92 交通运输业（含航空） , 7.48 有色, 0.68 造纸, 0.13 石化化工建材钢铁有色造纸交通运输业（含航空）其他发电 19 中国碳价预测报告碳排放配额价格影响因素碳市场的发展与新行业的准入关系重大。更快纳入电力之外的其他高排放行业有利于配额总量与配额需求量的增长，更能够广泛发挥碳市场的调节机制，对全国的碳排放总量起到调控作用。同时，市场主体的极大丰富有利于减排资源配置的最优化，使碳价尽快进入与社会减排成本匹配的合理区间。长期来看，八大行业以至于其他高排放行业被纳入碳市场是大势所趋，但受限于短期经济发展、地区经济平衡、相关配套制度完善等因素，各行业纳入碳市场尚需一定过程。在尽早纳入碳市场的预期下，八大行业中部分管理水平高、能耗水平低、低碳发展技术领先的公司率先实施碳资产管理，并积极参与市场交易，通过配额交易挖掘新的利润增长点；管理水平较差、能耗水平高、技术落后的公司则在履约压力下不得不进行配额购买，由此带来的成本压力促使企业进行减排改造，逐渐降低履约成本。在向全国碳市场引入新行业的过程中，应充分考虑该行业内企业发展水平差异，在初期采取适当的配额分配机制和履约奖惩机制，在促进企业进行技术升级的过程中，避免较大的经济冲击，实现产业的可持续健康发展。新行业的准入在短期内冲击碳价，且冲击力度与该行业在碳市场中配额占比相关。主要原因是单一行业新纳入碳市场时，配额发放较为宽松，对短期内市场供需产生一定影响。但随着该行业配额的逐步收紧直至与其他行业供需比例相一致，其短期对碳价的作用基本消除。 20 中国碳价预测报告碳排放配额价格影响因素碳市场惩罚机制碳市场惩罚机制，是指对于在碳市场中的违规行为通过行政或经济手段进行处罚，以规范市场主体行为，督促其依法依规完成配额发放、排放量核算、履约清缴等活动。依据碳排放权交易管理办法（试行）（以下简称办法）第七章，现有惩罚机制针对的对象包括生态环境部及各级生态环境主管部门工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的； 1 全国碳排放权注册登记机构和交易机构及其工作人员谋取不当利益或有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的； 2 重点排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告或拒绝履行报告义务的； 3 重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的。 4 这四类惩罚可分为两大类，前三条均是对市场主体制定的行为规范，旨在确保碳市场在交易、监管、碳排放量报告过程中的合规准确。第四条则是针对履约过程进行的强制性要求，要求重点排放单位按时足额清缴碳排放配额。合规类处罚的典型案例是生态环境部通报的 “碳造假” 第一案，某咨询机构协助发电企业对其年度碳排放报告中的燃煤碳元素检测报告进行篡改，以达到虚报排放量的目的。除通报警示外，所在省生态环境厅要求该企业重新进行碳排放核查，对该咨询机构纳入信用平台进行诚信惩戒。根据办法第三十九条规定，应对重点排放单位处以一万元以上三万元以下的罚款。 21 中国碳价预测报告碳排放配额价格影响因素截止2021年12月31日，全国碳市场第一个履约周期清缴率达99.5，多个省份对于未履约企业的处罚案例也逐渐公布，处罚额度均在办法第四十条规定的2-3万元范围之内。与履约成本相比，该处罚明显偏轻。以黑龙江省某热电厂未履约案件为例，该热电厂超出碳排放配额53,625吨，价值约230万元，而未履约的行政处罚仅2万元，违法收益和成本的价格相差百倍以上，这也造成了部分企业具有侥幸心理，铤而走险拒绝完成清缴工作。办法第四十条还规定，对于未按时足额清缴碳排放配额且逾期未改正的企业，将对欠缴部分配额在下一年度等量核减。该条规定是对于企业未来碳资产的剥夺，处罚力度相对较大。对于合规类处罚而言，公开通报的严格处罚有利于规范市场参与者行为，增强碳排放报告准确性，有力支持碳市场建设，但不会直接对碳价产生影响；而未完成履约的惩戒机制严厉程度则对碳价影响重大。以欧盟碳市场EU ETS为例，其在第一阶段的罚款额度为40欧元/吨，第二阶段为100欧元/吨，且要求在下年度补足本年度超排额等量的碳排放配额。在第三阶段，在维持罚款价格不变的同时，还要求违约的成员国政府在下年度补交超额排放量1.08倍配额数量。综合来看，对于欧盟企业来说，未完成配额清缴的每吨碳排放量综合成本是合规清缴的2-3倍，高违法成本极大程度上提升企业按时清缴配额的意愿。为进一步促进碳市场发展，提高清缴比例，预计我国在短期内会出台更严厉的相关管理措施。以尚处于讨论中的碳排放权交易管理暂行条例为例，在其2019年的征求意见稿中，罚款额度为碳排放配额价值的 2倍以上5倍以下，在2021年的草案修改稿中，该罚款额度被调整为十万元以上五十万元以下。适时出台更加严厉的惩罚政策有利于为全国碳市场平稳有效运行和健康持续发展提供制度保障，缓解目前未按时履约违规成本低的问题，更强地发挥政策调控作用，打消企业观望态度，促进碳市场交易活跃度。惩罚政策过松则会打击碳市场企业参与信心，对碳价形成直接打击。总体而言，惩罚政策严厉程度与碳价在合理区间内呈正相关关系。 22 中国碳价预测报告碳排放配额价格影响因素碳配额分配制度碳配额的分配方式可分为免费分配和有偿分配两种，其中有偿分配以拍卖为主。目前，全国碳市场的碳配额为全部免费分配，根据碳排放权交易管理办法（试行）第十五条的规定，碳排放份额分配以免费分配为主，可以根据国家有关要求适时引入有偿分配。有学者认为，在碳市场建立初期对碳配额进行免费发放实质上是对参与碳市场企业与行业的隐形补贴，有利于降低碳市场对企业成本的影响与对经济的冲击，有力减少碳市场推行阻力。而对碳配额进行有偿拍卖则体现了 “污染者付费” 的原则，能够有助于建立配额真实价值的发现机制，能够有效提高资源配置效率和市场有效性。另一方面，有偿拍卖方式增加了参与碳市场企业的减排成本，尤其是对于关系国计民生的电力等重点行业施加影响，可能对经济发展产生冲击效应。从国外及中国地方试点碳市场的经验来看，在碳市场建立初期以免费配额为主，逐步试点进行碳配额有偿分配并调整有偿分配比例的复合政策有利于推动碳减排目标的实现。欧盟EU ETS在2008年-2012年的第二阶段开始试行碳配额拍卖政策，比例设定为10。在2013-2020年的第三阶段，除新加入成员国外电力行业完全以拍卖代替发放，航空业的15配额采取拍卖方式，工业和热力部门的配额拍卖比例提高至70。在国内试点市场，广东、湖北、深圳、北京等市场均尝试了碳配额拍卖相关实践。例如， 2022年8月12日，深圳市生态环境局组织了2021年度深圳碳排放配额有偿竞价发放工作，根据深圳市2021年度碳排放配额分配方案，深圳市2021年度碳配额采取97无偿分配， 3有偿分配的方式进行发放。本次配额有偿竞价发放总量约58万吨，总成交额2,526万元，平均成交价43.49元/吨，高于7月份深圳碳配额38.12 元/吨的均价。 58 万吨配额有偿竞价发放总量 2,526 万元总成交额 43.49 元/吨平均成交价 38.12 元/吨高于7月份深圳配额均价 23 中国碳价预测报告碳排放配额价格影响因素根据中国人民大学和生态环境部环境与经济政策研究中心的模型研究，当碳配额引入有偿分配制度后，在拍卖比例为20和50的两种情况下，当社会总减排量为10时，交易碳价将比全部免费分配的碳价分别降低1.24和3.09；当社会总减排量为20时，交易碳价降低的比例则为1.40和3.46。在该预测下，拍卖碳价的比例约为交易碳价的95-98。引入拍卖机制后，参与碳交易的行业可在拍卖环节竞价购买碳配额，降低了其在碳市场交易环节对碳配额的需求，导致交易价格随配额分配比例上升而降低；同时，更高比例的拍卖额度通过提升碳拍卖环节的供给量进一步拉低拍卖碳价。在完全竞争且信息充分的市场中，控排企业在拍卖配额总量确定时即可预估自身排放并直接购买配额，而在行业间碳配额