《北京市碳排放权交易管理办法（修订）》（征求意见稿）的起草说明.doc-solarbe文库

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1 北京市碳排放权交易管理办法（修订）（征求意见稿）的起草说明为贯彻落实北京市碳达峰、碳中和政策，总结归纳试点碳市场的工作经验和成果，在应对气候变化管理的新形势下规范北京市碳排放权交易工作，北京市生态环境局对北京市碳排放权交易管理办法进行了修订，形成了北京市碳排放权交易管理办法（修订）（征求意见稿，以下简称管理办法（修订））。现将修订情况说明如下一、修订背景和必要性 2013 年以来，我市结合自身产业发展特点,创新性地建立了具有地方特色的碳排放权交易试点市场,制定了较为完善的碳交易法规和市场规则，构建了“11N”的政策法规体系，其中，第二个“1”为 2014 年市政府出台的地方规章北京市碳排放权交易管理办法试行（京政发〔2014〕14 号,以下简称管理办法）。作为碳交易试点市场的指导文件，管理办法自发布以来，通过碳排放权交易机制推动我市碳排放单位采取精细化管理和技术改造减少二氧化碳排放，倒逼企业低碳转型升级的效果显著。随着应对气候变化工作的不断深入，我市试点碳市场面临着新的形势，如应对气候变化主管部门职责调整、全国碳市场正式启动以及国务院放管服继续深化等。因此， 2 有必要对管理办法进行修订，以满足试点碳市场管理要求。（一）从国家层面来看，是衔接全国碳市场的必然要求 2021 年 7 月，全国碳排放权交易市场启动，相关法规文件陆续出台。2020 年 12 月 31 日，碳排放权交易管理办法（试行）（生态环境部第 19 号令）公布，规定了温室气体重点排放单位，配额分配与登记，排放交易，排放核查与配额清缴，监督管理和罚则的内容。2021 年，碳排放权交易管理暂行条例第二次公开征求意见稿明确，条例将对地方试点碳市场的运行做出规定。随着全国碳市场的不断推进，其他省市陆续修订碳排放权交易试点管理办法，天津市于 2020 年 6 月 12 日发布修订的天津市碳排放权交易管理暂行办法、深圳市于 2022 年 5 月 29 日发布深圳市碳排放权交易管理办法等。（二）从本市层面来看，是调整完善主管部门职责、适应“放管服”改革下政府职能转变的必然要求 2019 年，我市应对气候变化主管部门调整为市生态环境局，碳排放权交易试点的组织管理部门也随之发生变化，市发展改革委不再承担主要管理职责。此外，党的十八大以来，党中央、国务院坚持推进 “放管服”改革，持续推动政府部门简政放权、放管结合、优化服务改革。管理办法中碳市场运行监管需满足 3 “放管服”政策要求，提升事中事后监管效能，完善“双随机、一公开”监管，提升监管质量和效率。（三）从碳市场本身来看，是强化重点碳排放单位数据质量管理、深化碳市场机制的必要要求数据质量是碳市场的生命线。生态环境部在 2021 年底专门下发通知要求各地生态环境局开展碳排放数据质量自查，强化全国碳市场数据质量监管力度。作为试点碳市场，我市也需要强化重点排放单位数据质量管理，强调碳排放单位对于数据质量管理的主体责任，建立健全排放单位内部数据质量管理机制，增强排放单位数据质量日常管理的能力和意识，提高排放数据的可溯源性。二、修订过程（一）制定计划起草工作方案，明确修订起草、上报审议、配合审查等三个阶段的工作安排。（二）调查研究查阅我市碳排放权交易试点运行以来发布的各项法规政策等相关文件，识别管理办法在当前形势下存在的主要问题。调研深圳、广东、上海等试点市场管理经验。（三）文本编制结合国家和本市碳市场工作的具体要求和实践经验，开展文本编制，组织七次专题讨论交流，形成管理办法（修订）（征求意见稿）。三、修订思路 4 （一）贯彻党中央决策部署，与上位法充分衔接将我市碳市场要求与全国碳排放权交易市场、国家应对气候变化方案、“双碳”目标及方案等思路相衔接，落实碳排放权交易管理办法（试行）（生态环境部令第 19 号）碳排放权交易管理暂行条例（二次征求意见稿）等相关文件要求。（二）坚持继承创新，提高管理效率整理归纳我市在管理办法框架下，发布的关于交易主体、交易产品及抵销、重点排放单位范围调整、碳资产管理等碳市场相关政策和技术文件，对管理规定内容进行整合、调整、创新。（三）突出问题导向，增强可操作性随着试点工作不断深化，针对管理办法中已经与实际情况不符、有需要进一步明确等内容，如主管部门调整、报告主体动态管理要求等，进行调整、完善。四、主要内容管理办法（修订）共 8 章、36 条，包括总则、管理体系和职责分工、重点碳排放单位和一般报告单位、配额分配与登记、碳排放权交易、报告与核查、履约、附则。（一）划分管理部门职责一是调整主管部门。随着应对气候变化职能调整，我市碳排权交易主管部门调整为市生态环境局。二是明确其他监督管理部门职责。市统计局负责重点 5 碳排放单位和一般报告单位名单的确认；市金融监管局负责指导交易机构制定碳排放权交易规则及相关业务细则、接受交易机构的定期报告；市财政局负责安排专项资金支持配额回购，并对配额竞价所得资金进行专项管理财政；市场监督管理部门负责对核查机构的监督检查。三是设定区生态环境主管部门职责。区生态环境主管部门在市生态环境局的统一部署下负责辖区内碳排放单位的监督管理，具体包括每年更新本辖区内重点碳排放单位和一般报告单位名单、可通过政府购买服务的方式对一般报告单位的排放报告进行检查等职责。（二）设定管控对象和管理要求一是明确管控对象是重点碳排放单位和一般报告单位。设定重点碳排放单位和一般报告单位的纳入条件。2015 年印发的北京市碳排放权交易管理办法试行重点排放单位范围的调整通知已将原管理办法的重点排放单位的门槛修改为年度二氧化碳排放量 5000（含）吨，因此重点碳排放单位的门槛也据此调整。二是衔接全国碳市场和我市碳市场的管控对象。全国碳市场和地方试点碳市场并存，我市部分重点排放单位将陆续退出试点碳市场，进入全国碳市场。以纳入全国碳排放权交易市场为优先考虑，此核算边界之外的碳排放如果满足要求，应纳入本市碳排放权交易管理。三是设定重点碳排放单位和一般报告单位名单确认流程。由区生态环境主管部门率先更新两类主体的名单，报 6 市生态环境局、市统计局最终确定名单，向社会公布。四是建立重点碳排放单位名单和一般报告单位名单动态管理制度。对于企业出现名称变更、合并、分立、破产、关闭等情况处置方式进行规定，建立重点碳排放单位退出机制。（三）配额分配与登记一是规定配额总量组成，将不超过年度配额总量的 5 作为价格调节储备配额,用于重点碳排放单位配额调整及市场调节。二是确定配额分配方式，以免费分配为主，适时引入有偿分配。三是明确配额分配原则。市生态环境局制订配额分配方法，核定发放重点碳排放单位的年度配额；根据严谨、科学的原则对重点碳排放单位配额调整申请情况进行核实，符合条件的，可对配额进行调整。四是设置配额预发放管理方式，设定时间节点。每年 3 月 31 日前向重点碳排放单位预发配额，6 月 30 日前核定实际配额。预发配额少于实际配额的，应当发放不足部分；多于实际配额的，应当予以核减。五是建立重点碳排放单位配额复核申请制度。重点碳排放单位对核发的实际配额有异议的，自收到配额结果之日起七个工作日内，可向市生态环境局申请复核；市生态环境局应自收到复核申请之日起十个工作日内，作出复核决定。 7 （四）碳排放权交易一是明确交易主体包括重点碳排放单位、其他符合条件的组织，并规定各利益相关方及工作人员不得参与交易活动。二是明确交易产品包括碳排放配额、经本市认定的碳减排量，并提出探索创新碳排放交易相关产品。三是规定交易机构的工作责任。建立健全信息披露制度，及时公布碳排放权交易市场相关信息，加强对交易活动的风险控制和内部监督管理，组织并监督交易、结算和交割等交易活动，定期向市生态环境局和市金融监管局报告交易情况、结算活动和机构运行情况。四是鼓励开展碳排放交易产品回购、抵质押融资等相关活动。探索开展碳排放金融衍生品等创新业务。五是提出市场调节手段及管理要求。主管部门可以根据需要通过竞价发放、回购等市场手段调节市场价格，防止过度投机行为。市财政局安排专项资金支持配额回购，并对配额竞价所得资金进行专项管理。（五）报告与核查一是对报告与核查设置具体要求。碳排放单位应当于每年 4 月 30 日前向市生态环境局报送年度碳排放报告。重点碳排放单位应当同时提交核查报告。二是明确碳排放单位对报告数据质量的责任。碳排放单位对排放报告的真实性、准确性和完整性负责，对碳排放报告所涉数据的原始记录和管理台账等材料不少于 5 年， 8 建立健全有效的内部数据质量管理制度要求，包括指定专门人员负责核算和报告工作、实施数据的内部审核和验证以及归档管理等。三是对核查机构采用“设定符合条件事后监督”的管理方式。从机构基本条件、业绩要求、人员基本条件、内部质量管理制度和三年内不存在不良行为五方面对核查机构设立准入条件，鼓励符合条件的核查机构进行信息公开。由市生态环境局会同市市场监督管理局对核查机构进行检查。（六）履约一是明确重点碳排放单位履约时间节点和履约方式，并规定上一年度的配额可以结转至后续年度使用。二是提出碳减排量抵销的比例、抵销产品类别和抵销申请材料递交时间节点。三是要求重点碳排放单位按规定公开年度碳排放和履约情况等相关信息。四是由市生态环境局对重点碳排放单位的履约进行监督管理。五、需要说明的几个问题与原管理办法相比，本次修订中有以下几项重要调整（一）增加区生态环境主管部门职责管理办法（修订）规定区生态环境主管部门在市生态环境局的统一部署下负责辖区内碳排放单位的监督管 9 理。该调整旨在提高区生态环境主管部门对碳市场工作的参与程度，推动其发挥更大的作用。（二）增加核查机构管理要求管理办法（修订）落实“放管服”政策的要求，删除核查机构备案的相关内容。根据人大决定关于“重点排放单位应当同时提交符合条件的第三方核查机构的核查报告”的要求，以“核查机构准入条件设定事后监督管理” 为原则增设核查机构管理要求的内容。同时也鼓励符合条件的核查机构公开披露信息，接受社会监督。（三）明确配额组成，设定有偿分配管理规定管理办法（修订）明确了配额总量的具体组成，对重点碳排放单位增设有偿分配管理规定，同时对供电、供热、供水、公交、地铁等保证民生的行业不实施有偿分配。有偿分配的实施能够更大程度的提升重点碳排放单位的减排力度，也更加有利于发挥配额的价格发现功能。