“双碳”目标背景下碳金融制度建设：现状、问题与建议

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PAGE 65 PAGE 65 11 南方金融 · 总 543 期 2021 “双碳”目标背景下碳金融制度建设现状、问题与建议 * 张叶东（复旦大学法学院，上海 200438）摘要在“双碳”目标背景下，健全和完善碳金融制度对弥补绿色低碳投资缺口具有重大意义。当前，我国碳金融发展仍然存在经济结构不合理、市场建设不完善、碳金融产品创新不足法律规范缺失等问题，应当从市场制度层面和法律制度层面分别有针对性地进行完善。市场制度层面，应加强市场基础设施建设，鼓励碳金融产品多样化，提升资源配置效率；法律制度层面，应完善碳金融制度的顶层设计，制定司法解释促进碳金融交易，推动商事修法，完善环境司法与碳金融司法的联动机制。下一步，要构建和完善碳金融制度体系，创新发展碳金融司法实践，保障碳金融体系有序健康发展，形成减污减碳协同增效的总体格局。关键词双碳目标；碳金融；碳市场；金融市场；碳排放权交易；绿色金融中图分类号F832.7，DF438 文献标识码 A 文章编号 1007-9041-202111-0065-10 收稿日期 2021-08-30 作者简介张叶东，复旦大学法学院博士研究生，Email Zyedong1422163.com。 * 感谢匿名审稿人的宝贵意见。文责自负。 ①资料来源中国长期低碳发展战略与转型路径研究 [R]. 清华大学气候变化与可持续发展研究院，2020-10-12. 一、引言当前，气候变化是全人类需要共同面对的重要议题。在我国力争 2030 年前实现碳达峰、2060 年前实现碳中和（以下简称“双碳”目标）的宏伟蓝图下，碳金融的发展至关重要。未来 30 年，碳中和领域投资规模预计将超 138 万亿，然而政府的财政支出规模却仅占 15.94 ① ，碳金融是弥补碳中和经济的资金缺口的主要方式。2021 年 7 月 16 日，全国碳排放权交易市场开市，这是全球最大规模的碳市场。碳中和的金融逻辑就在于创造、实施、形成、运行一个有效运行碳排放交易权的市场。因此，碳金融的本质属性是支持和服务碳市场。强化碳市场的金融属性将成为中国金融体系建设的重要组成部分和风向标，引领绿色金融体系进一步完善和发展，为实现人与自然和谐发展、建设社会主义生态文明提供资金支持。但我们必须清醒地认识到，在目前碳市场制度和绿色金融制度尚不完善的背景下，我国碳金融发展仍然面临诸多挑战，与国家的绿色低碳发展目标、 “双碳”目标的要求存在较大差距。当前，我国碳金融发展面临经济结构不合理、市场建设不完善、碳金融产品创新不足、法律规南方金融 · 总 543 期 2021 PAGE 66 11 范缺失等一系列障碍（安国俊， 2021），破解障碍有赖于碳金融制度体系的建设。因此，本文从 “双碳”目标背景下碳金融制度发展的现状和面临的问题出发，探寻碳金融制度建设的相应对策。二、 “双碳”目标背景下的碳金融制度现状（一）碳金融市场制度碳金融市场制度包括三个方面碳金融市场参与主体、碳金融产品和碳金融市场层次结构。其中，碳金融市场参与主体是碳金融市场制度的核心，通过明确各方参与主体在碳金融市场中的作用为碳金融市场制度的运行奠定基础；碳金融产品是碳金融市场制度的重要组成部分，碳金融产品的开发和创新为碳金融市场制度的运行保驾护航，提供更多的资金流入渠道；碳金融市场层次结构是碳金融市场制度的体系支撑，碳金融市场的自律规范制度与宏观审慎监管制度相互作用，为碳金融市场制度的系统化运作提供有力支持。 1．作为制度核心的市场参与主体碳金融市场参与主体包括交易双方（包括机构投资者和个人投资者 ② ）、第三方中介、第四方平台和监管部门四个主要分类。市场参与主体是碳金融制度的核心架构，各方积极配合充分发挥碳金融的价值发现功能，即通过交易双方、第三方中介、第四方平台和监管部门相互作用形成碳定价机制，稳定市场预期。碳金融市场参与主体的分类、功能和主要动机见表 1。表 1 碳金融市场参与主体的分类、影响和动机参与主体分类具体分类功能参与动机交易双方控排企业市场交易提高能效降低能耗，通过实体经济中的个体带动全社会完成减排目标通过主体间的交易实现最低成本的减排完成减排目标（履约）低买高卖，实现利润减排项目业主提供符合要求的减排量，降低履约成本促进未被纳入交易体系的主体以及其他行业的减排工作出售减排项目所产生的减排量以获得经济、社会效益碳资产管理公司提供咨询服务投资碳金融产品，增强市场流动性低买高卖，实现利润碳基金等投资机构丰富交易产品吸引资金入场增强市场流动性拓展业务并从中获利个人投资者交易获利的新平台市场活跃的催化剂参与市场交易并营利第三方中介监测与核证机构保证碳信用额的“三可”原则（可测量、可报告、可核实）维护市场交易的有效性拓展业务其他（如咨询公司、评估公司、会计师及律师事务所）提供咨询服务碳资产评估碳交易相关审计拓展业务 ②目前，以广东、北京、湖北为代表的区域碳市场均开放个人投资者参与，特别是自愿减排和碳普惠等市场，个人参与较为活跃。PAGE 67 PAGE 67 11 南方金融 · 总 543 期 2021 第四方平台登记注册机构对碳配额及其他规定允许的碳信用指标进行登记注册规范市场交易活动并便于监管保障市场交易的规范与安全交易平台交易信息的汇集发布降低交易风险、降低交易成本价格发现增强市场流动性吸引买卖双方进场交易，增强市场流动性并从中获益监管部门碳交易监管部门制定有关碳排放权交易市场的监管条例，并依法依规行使监管权力对上市的交易品种进行监管，监督交易制度、交易规则的具体实施对市场的交易活动进行监督监督检查市场交易的信息公开情况与相关部门相互配合对违法违规行为进行查处，维护市场健康稳定通过市场监管，规范市场运行通过市场机制运作促进节能减排 2．作为资金保障的碳金融产品从产品谱系上看，碳金融产品 ③ 主要是主流金融产品在碳市场的映射。依据欧盟金融市场指令（MIFID）和欧盟排放交易指令中关于碳金融的划分，可以将碳金融分为交易工具、融资工具和支持工具三大类（见图 1）。交易工具包含碳期货、碳期权、碳远期、碳掉期、碳指数交易产品（以下简称碳指数）、碳资产证券化（碳基金、碳债券）等碳金融产品。融资工具包括碳质押、碳回购和碳托管等产品。碳市场支持工具包括碳指数、碳保险等产品。当前我国碳金融产品大多仍在试点阶段，要将碳金融产品进行大范围推广必须进行市场前景评估。针对前述碳金融产品，分别从市场需求度、规模带动力、市场发育度和风险可控度 4 个维度进行分析，有以下结论一是在市场需求度方面，碳期货、碳期权是碳金融的核心，碳基金、碳远期等仍有很大增长空间；二是在规模带动力方面，碳期货可谓遥遥领先，碳远期、碳债券、碳基金、碳掉期、碳期权、碳指数等规模带动力较弱，亟待扩大市场规模；三是在市场发育度方面，碳期货、碳基金、碳债券和碳远期发育度最高，而碳期权、碳掉期和碳指数发育度较低，仍有很大的完善空间；四是在风险可控度方面，碳期货、碳期权、碳基金和碳债券对风险的控制程度较好，而碳掉期、碳远期和碳指数仍需完善风险控制机制。尽管碳期货、碳远期、碳债券及碳基金等碳金融产品基本已经成熟，但是各碳金融产品市场仍不能很好地发挥资金融通、风险规避功能。碳期货、碳期权、碳远期、碳掉期、碳资产证券化（碳债券，碳基金）、碳指数交易产品等碳质押、碳回购、碳托管等碳指数、碳保险等碳市场融资工具碳金融产品碳市场交易工具碳市场支持工具图1 碳金融产品分类 ③此处讨论的碳金融产品包括碳期货、碳期权、碳远期和碳掉期等碳金融衍生品。南方金融 · 总 543 期 2021 PAGE 68 11 3．作为体系支撑的市场层次结构碳金融市场的层次结构可以从宏观框架和微观结构两个层面来进行讨论。宏观层面主要指由政府政策规制下的碳交易体系；微观层面具体包括二级交易市场、融资服务市场和支持服务市场，二级交易市场是其核心，分为场内交易和场外交易；宏观框架和微观结构的过渡衔接部分，则是一级市场。总体来看，我国目前尚在形成阶段的碳金融市场的层级结构已经具备体系化雏形，通过宏观和微观层面的市场运作为碳金融法律制度的形成和完善做了经济上的准备。（二）碳金融法律制度碳金融法律制度包括四个方面环境保护法律制度、碳排放配额初始分配法律制度、碳金融交易法律制度和碳金融监管法律制度。其中，环境保护法中的降碳协同控制是规制碳金融的根源，碳排放配额初始分配是碳金融的基础，碳金融交易法律制度是碳金融的重要支撑，碳金融监管法律制度是碳金融的重要保障。 1．环境保护法律制度转变发展方式发展碳金融的深层次原因是转变经济发展方式，大力发展碳市场和碳金融，具体落实温室气体协同控制机制，为减少碳排放实现双碳目标作出应有的贡献。应对气候变化是环境保护的重大议题，有学者指出，应对气候变化的法律框架应当是“一体两翼”的架构，即在构建气候变化基本法律制度的基础上，通过减缓型立法和适应型立法保障气候变化的积极应对，将碳金融制度纳入减缓型立法框架之下（张梓太，2010）。碳金融法律制度建构的目的在于增强碳市场交易活力，规范碳市场运作，从而减少二氧化碳排放、控制温室效应，充分发挥碳排放权的金融工具属性，为降碳协同机制提供资金支持。从环境保护法的角度来看，大气污染防治法第 2 条第 2 款 ④ 体现了“大气污染物和温室气体实施协同控制”原则（刘晶， 2019），而通过市场方式和金融支持支持碳交易、减少碳排放正是该原则的具体体现（曹明德和程玉，2015）。该条款是将温室气体减排纳入法律框架控制的初步尝试，力图改变温室气体减排无法可依的法律缺位现状，力图使我国在国际应对气候变化新秩序中掌握主动权（周小光和张建伟，2017）。 2．碳排放配额法律制度确保分配公正合理在全国碳市场启动上线交易之后，碳排放配额分配的公正合理性受到广泛关注，碳排放配额分配仍然没有形成真正的总量控制与交易（Cap and Trade）方式。碳排放配额法律制度从本质上看就是碳排放权配额分配法律制度。我国的碳排放权市场发展已经经历了由地方先行试点到逐步规范再到全国市场开启的过程。2021 年以来，全国市场的监管立法进入了快车道，生态环境部 2021 年 5 月发布了碳权市场的登记、交易及结算规则，为全国市场的开启做好了相应的立法准备（刘成伟，2021）。同时，上海能源交易所近期发布公告明确一系列其他事项，进一步为碳排放权市场建设明确了方向，也为碳金融市场发展打下了坚实基础。从 ④大气污染防治法第 2 条第 2 款 “防治大气污染，应当加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制。 ”PAGE 69 PAGE 69 11 南方金融 · 总 543 期 2021 过往经验来看，我国各地试点的碳排放权配额分配采取碳排放强度控制为主，总量控制为辅的方式，简单来说，各试点配额总量实际上是根据配额分配基准乘以企业产量所得进行加总，是自下而上的方式，而非真正意义上的总量控制下的配额分配（陈诗一，2011）。 3．碳金融交易法律制度提供资金供给碳金融交易法律制度的本质在于金融交易合同制度，通过不断的市场交易实现资金融通，为碳金融交易提供源源不断的资金供给。依照民法典第五百零九条规定，当事人在履行合同过程中，应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态。碳金融市场包含一级市场和二级市场，因此碳金融活动中必然存在金融交易活动，即金融投资和资金运行。对于金融交易活动中存在的浪费资源、污染环境以及破坏生态的行为，应承担相应的责任，具体地体现在金融交易合同所约定的权利义务之中。 4．碳金融监管法律制度保障市场运行目前涉及碳金融监管的法律文件主要包括碳排放权交易管理办法（试行）以及北京、上海等 8 个试点省（市）印发的碳排放权交易细则等规范性文件。碳金融的正常开展和有效监管离不开两大方面一是通过建立配额的注册登记系统来追踪交易配额的具体流转，保证市场交易的安全；二是通过对配额交易市场进行法律监管，依靠市场准入、防范市场滥用行为、交易信息披露、交易所运营监督等制度来维护正常的交易和竞争秩序，保证市场交易的合法性（陈惠珍，2017）。也就是说，碳金融法律制度的运行应以碳金融市场运行为主，碳金融监管为辅，通过政府监管保障市场有效运作。三、碳金融制度建设面临的障碍（一）碳金融市场制度层面的困境 1．碳金融融资发展的困境市场效率低下不合理经济结构的制约了碳金融的发展，导致碳金融市场融资效率极其低下。目前传统的煤炭、石油仍是我国主要的能源消耗来源。未来 2060 年碳中和目标和 2050 年经济现代化目标的共同作用对经济转型升级是一个很严格的倒逼，因为在短期内要实现产业结构的有序进退，淘汰落后产能、加快结构调整、提升市场资源配置效率仍然存在巨大困难。一方面涉及重污染企业与地方政府的利益关系和地方保护，另一方面我国仍处于工业化与城市化发展期，这些都客观上决定了结构调整的困难。而经济结构调整的困难客观上限制了碳金融资金来源渠道，降低了市场资源配置的效率，使得碳金融发展空间受限，这也是长期以来各地碳金融试点始终存在的问题。 2．碳金融市场建设的困境市场活力不足从目前各地试点来看，碳金融交易市场普遍存在流动性不足、交易活跃度低的问题。由于碳金融市场规模小、产品品种不够丰富、控排企业不愿意冒风险进行碳交易等原因，控排企业普遍倾向于保守地完成减排任务而缺乏交易意愿。我国碳金融市场交易尚未形成完整的交易价格机制，加之受交易方式限制，碳价波动较大。以履约期为节点，碳价及碳成交量起南方金融 · 总 543 期 2021 PAGE 70 11 伏较大；非履约期碳成交量均偏小，凸显市场流动性不足。此外碳金融市场活跃程度、透明度较低，难以吸引金融机构投资者开展交易，增加了市场被操纵的风险。 3．碳金融产品的困境创新力度偏弱目前，碳金融产品缺乏深层次的资本市场介入，不能满足减排企业风险对冲和套期保值的现实需求（杨锦琦，2018）。政府和金融机构支持碳金融创新的力度仍然较为薄弱，从各地方试点情况来看，市场活跃程度低、地区配额与全国配额的对接不足、缺乏碳金融产品的监管条例、控排企业和金融机构相关碳金融知识缺乏等问题，阻碍了碳金融产品的发展（陈诗一和李志青，2020）。（二）碳金融法律制度层面的难题 1．碳金融分配立法的难题国家层级缺位目前碳排放配额分配立法层级不高，缺乏国家层级立法，不利于市场活跃度的提升。碳金融发展缺乏碳排放权交易管理暂行条例碳排放权交易法以及碳排放权交易配额分配法等一系列国家层级的法律规范，导致碳排放权市场缺乏可预期性和稳定性，企业不敢就碳配额进行交易而宁愿保守地完成履约周期。 2．碳金融交易保障的难题法律规范缺失目前碳金融交易环节缺乏有效的法律保障。尽管民法典第五百零九条有履行合同须符合绿色原则的原则性规定，但是过于模糊和不具体，实务中不具有可操作性。碳金融交易必然会涉及该条款的解释，但是由于该条款并没有明确如何在金融交易中通过减少碳排放体现绿色原则，实践中如果遇到此类纠纷，法官将面临无法可依的尴尬局面。民法典修订程序繁琐复杂，短期内也难以就该问题进行法律漏洞填补。 3．碳金融融资保障的难题信息披露困境当前我国碳排放信息披露发展处于试点阶段，信息披露制度不完善。由于缺乏合理的定价机制，碳排放权交易价格很容易受到人为因素的干扰，市场波动较大。企业缺乏披露碳排放信息的积极性，阻碍碳排放信息披露制度的发展与完善，造成碳金融市场没有统一的披露规则与标准、缺乏碳数据审计制度，企业缺少碳排放信息披露的动力、存在经营信息保密的顾虑。尽管生态环境部于 2021 年 5 月印发了环境信息依法披露制度改革方案，要求进一步完善碳排放信息披露制度，但更加具体细化的规则仍需进一步探讨制定。 4．碳金融司法保障的难题案件分流迷思目前碳金融司法缺乏案件分流联动机制，能够专业解决碳金融案件的法官较少，且涉碳纠纷案例较少，法官裁判经验不足，导致出现法官说理空洞、论证不足的问题。笔者通过案例数据库检索碳金融市场相关司法案例并进行梳理，发现在 10 个涉及碳金融交易 ⑤ 的案例中，受理法院均主要从合同相对性角度出发，认定交易双方的合同法律关系，却忽视了碳交易平台的审查和注意义务（孙庆南和徐艳，2021）。这些案例充分暴露了当前司法机关针对碳交易 ⑤ 10 个案例案号分别为（2019）黑 06 民终 1046 号、（2018）黑 0691 民初 1065 号、（2018）黑 0691 民初 1064 号、（2018）黑 0691 民初 1055 号、（2019）黑 06 民终 1041 号、（2018）黑 0691 民初 1186 号、（2019）黑 06 民终 1040 号、（2018）黑 0691 民初 1059 号、（2019）黑 06 民终 1042 号和（2020）粤 01 民终 23215 号。PAGE 71 PAGE 71 11 南方金融 · 总 543 期 2021 类案件制度保障的薄弱，法院因缺乏高层级法律作为依据对碳交易平台的审查和注意义务进行规制，只能依合同相对性进行判决。四、完善我国碳金融制度建设的对策（一）碳金融制度建设的市场对策 1．资源配置效率的困境突围未来应当进一步改善经济发展结构，淘汰落后高耗产能，形成生态文明与经济发展相互促进的良好格局。碳交易可发挥市场机制应对气候变化的基础作用，使碳价格反映资源稀缺程度和污染治理成本。碳金融产品的价格发现功能可使市场参与者对碳交易产品价格做出更合理的估计，市场约束下得到的均衡价格会使投资者在碳市场上制定出更加有效的交易策略与风险管理决策。通过提倡绿色发展理念，使得企业增强节能减排意识，从而使用更多品种的碳金融产品，逐步提升碳金融市场交易活跃度，形成资金融通，更多的资金流入低碳经济发展领域（林梦灵，2021）。以碳基金为例阐述碳金融产品影响经济产业结构的作用机理，见图 2。产业结构调整升级政府购买或销售核证减排量推进碳交易市场发展清洁能源产业新兴绿色产业具有低碳潜力产业推进清洁发展机制（CDM）项目的发展企业碳基金个人直接投资图 2 碳基金对产业结构的影响机制 2．碳金融市场建设的难题纾困加强碳金融交易市场基础设施建设的关键在于构建多层次、多产品的碳金融交易市场。 Emanuele（2016）、Sun（2020）指出，完善碳定价机制、加强碳金融审慎监管是加强碳金融南方金融 · 总 543 期 2021 PAGE 72 11 市场基础设施的关键手段。因此，加强碳金融产品研究、加强基础设施建设、完善以上海为依托的全国性碳交易平台建设，是推动我国碳金融交易市场有序发展的重中之重。 3．碳金融产品创新的制度激励未来应在现有的试点基础上出台相关政策激励更多的碳金融产品创新（如开发碳信托、碳证券等产品）。通过扩大市场规模，完善风险控制机制，并不断进行专业化提升，以专业化的碳金融产品，减少企业在碳配额交易中的潜在风险，降低履约成本，盘活碳金融资产，促进资金融通，提升碳金融服务的市场影响力。（二）碳金融制度建设的法律对策 1．碳排放配额分配立法的层级优化未来应当提高碳排放配额分配法立法的法律位阶。具体包括加快推进碳排放权交易管理条例、气候变化法、碳交易法等高位阶相关法律制度的建设，让全国碳市场的运行建立在完备的法治建设基础之上，稳定交易主体的制度预期和市场预期（宋旭和宾晖，2021）。建议在充分吸收各方关于碳排放权交易管理暂行条例征求意见的基础上，尽快出台暂行条例，之后在此基础上吸取更多有益经验，加紧出台碳排放权交易法，以保护各方权利，并在此基础上继续制定碳排放权交易配额分配法，合理界定立法机关、行政机关在配额分配中的权力界限，并扩大碳排放义务主体范围，进一步提高立法层级和立法质量。 2．碳金融交易司法适用的细化规定未来应当对碳金融交易纠纷进行类型化。通过结合碳排放权交易的相关立法文件，有针对性地制定碳交易的司法解释，对碳交易过程中订立合同可能出现的违约情形进行类型化，并出台细致化的具体规定，从而使碳金融交易能够获得可预期和稳定的司法保障。同时，生态环境部正与有关部门，包括全国人大有关部门沟通合作，希望能够制定一部综合性、专门性的应对气候变化法，该法对于未来碳金融交易的运行机制也会产生重大影响。碳金融交易法律体系所涉及的相关法律设想见图 3。民法典气候变化应对法碳排放权交易法碳排放权交易配额分配法碳排放权交易配额分配方案碳排放权交易配额拍卖条例碳排放权交易管理暂行条例图 3 碳金融交易涉及的法律体系设想 3．碳金融融资法律保障体系的制度设想未来应当着重构建具有中国特色的环境、社会和公司治理（ESG）体系，完善环境信息披露机制。应当在商事法律层面贯彻落实 ESG 理念，完善各商事法律制度，为碳金融的发展注入源头活水。具体来说，未来应当构建具有中国特色的 ESG 指标体系，可以采纳赤道原则，