转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究——以山西和内蒙古为例-北京大学&北京绿金院.pdf-solarbe文库

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报告转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究以山西和内蒙古为例 2022.07 宏观与绿色金融实验室为北京大学国家发展研究院智库，致力于宏观金融与绿色金融的政策研究，努力成为相关领域的世界一流智库，为国内政府部门与监管机构提供高水平的政策研究成果及建议，同时积极推动相关领域的市场实践与国际合作交流。实验室积极参与和支持人民银行与监管机构在宏观金融和绿色金融方面的研究，近年的研究重点包括宏观经济、金融风险、转型金融、绿色金融、气候政策、货币政策等。北京绿色金融与可持续发展研究院（以下称“北京绿金院”）是为中国和全球绿色金融与可持续发展提供政策、市场、产品研究以及国际合作平台的智库。作为一家非盈利机构，北京绿金院的目标是在绿色金融、自然资本融资、低碳发展和能源转型等领域成为有全球影响力的智库，为改善全球环境和应对气候变化做出实质性贡献。更多信息，请浏览官方网站www.ifs.net.cn 自然资源保护协会（NRDC）是一家国际公益环保组织，成立于1970年。NRDC拥有700多名员工，以科学、法律、政策方面的专家为主力。NRDC自上个世纪九十年代中起在中国开展环保工作，中国项目现有成员40多名。NRDC主要通过开展政策研究，介绍和展示最佳实践，以及提供专业支持等方式，促进中国的绿色发展、循环发展和低碳发展。NRDC在北京市公安局注册并设立北京代表处，业务主管部门为国家林业和草原局。请访问网站了解更多详情http//www.nrdc.cn/ 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究课题组组长马骏北京绿色金融与可持续发展研究院院长、北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室联席主任、中国金融学会绿色金融专业委员会主任成员邵丹青北京大学国家发展研究院宏观与绿色金融实验室中级研究专员赵钢柱北京绿色金融与可持续发展研究院院办资深研究员宋盈琪北京绿色金融与可持续发展研究院院办研究员 NRDC项目组吴琪自然资源保护协会（NRDC）环境法律与治理项目主任程渝欣自然资源保护协会（NRDC）气候金融项目主管毕明怡自然资源保护协会（NRDC）环境法律与治理项目协调员转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究目录执行摘要 1 1. 高碳行业转型需要转型金融支持 7 1.1 转型金融的缘起和内涵 .7 1.2 转型金融的基本要素 .9 2. 转型金融国外与国内实践经验 .14 2.1 转型债券 14 2.2 转型贷款 16 2.3 转型基金 17 3. 转型金融如何助力煤电企业低碳转型以山西和内蒙古企业为例 .19 3.1电力行业碳达峰碳中和发展路径研究 .19 3.2 双碳目标下能源供应体系中的火电发展规模及布局 21 3.3 碳中和目标下的案例企业低碳转型路径 .23 3.4 A公司与B公司的转型金融方案 .25 4. 关于转型金融支持煤电企业转型发展的建议 28 4.1 政府部门 28 4.2 金融机构 29 4.3 煤电企业 29 参考资料 31 1 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究执行摘要在碳达峰、碳中和目标的大背景下，我国电力系统需统筹电力保供和减污降碳，大力发展清洁能源，加快推进煤电企业转型。山西省和内蒙古自治区作为我国的煤电大省，对于我国的能源电力安全与可持续发展至关重要，同时在电力行业低碳转型方面面临重大任务与挑战。近几年，国际与国内资本退出煤电领域渐成趋势，同时煤电企业因多方原因面临盈利能力下降的困境。电力行业顺利实现低碳转型需要产业自身及金融、财政等多方协同。在金融支持高碳行业低碳转型方面，国际上已有一些实践可供参考，“转型金融”的概念也在国内引发了金融监管与市场的广泛关注，但在机制设计、政策激励、产品创新、基础设施等方面仍亟待完善。本报告基于国内外金融支持高碳行业低碳转型的已有经验，结合代表性煤电企业进行案例研究，探索我国煤电重点省区煤电企业转型金融支持机制，最后从政府部门、金融机构及煤电企业的角度，提出了针对性建议。 1. 高碳行业转型需要转型金融支持近年来，我国的绿色金融高速发展，在推动绿色环保产业发展方面发挥了重要作用。但是，包括煤电在内的高碳行业不属于传统绿色金融的支持范围。这些企业一般还面临杠杆率较高、信用风险较大等问题。因此，高碳企业在向低碳转型的过程中如何获得融资并确保转型目标的实现就成为了一个急需解决的问题。转型金融的概念应运而生。相比于狭义的绿色金融专注于支持具有环境生态效益的“绿色行业”，转型金融则更多着眼于对高排放高污染行业进行绿色低碳转型的金融支持。人民银行也已提出要尽快建立我国的转型金融体系，以更好地支持双碳目标的顺利实现。虽然目前还未有转型金融的官方定义，但其内涵可总结为“为应对气候变化影响和实现可持续发展，运用多样化的金融工具为传统的碳密集和高环境风险的市场实体、经济活动和资产项目，向低碳和零碳排放转型提供的金融服务。” 转型金融适用于所有金融工具，包括但不限于贷款、债券、基金、保险、信托、票据、资产支持证券等。 2 借鉴国内外绿色和可持续金融的经验，同时结合转型活动的特点，转型金融体系应具备的五大要素转型金融标准、信息披露要求、转型金融产品、政策激励机制以及公正转型。 2.转型金融的国外与国内实践债券和贷款是转型金融全球实践目前相对活跃与最具规模的领域，我国也已取得了不少进展。虽然目前没有关于“转型债券”和“转型贷款”的统一定义和标准，但已有不少转型性质的创新性债券与贷款产品，以可持续挂钩类产品为主。可持续发展挂钩债券（SLB）与可持续发展挂钩贷款（SLL）类似，都是通过将债券或贷款的融资条件（期限、利率、抵押担保要求等）与企业的可持续发展目标（例如碳排放强度每年下降一定百分比）及实际效果相挂钩，从而更好地激励企业进行低碳转型与可持续发展。SLB与SLL的募集资金不指定具体用途，可用于一般公司用途。我国已有金融机构与企业开始探索发行SLB与SLL,但目前规模较小。此外，中国银行与中国建设银行分别发布了各自的转型债券规范文件，为国内金融机构探索转型债券支持实体经济低碳转型提供了借鉴与示范。除了债券和贷款，国外已有一些专门支持传统高碳行业及其所在地区进行转型的基金，例如欧盟公正转型基金、美国公正转型基金、爱尔兰国家公正转型基金、英国碳基金以及气候投资基金等。此外，政府出资设立转型担保基金也是建立转型金融风险分担机制的一种有效手段，有利于鼓励银行等金融机构参与支持转型活动。转型金融转型金融标准转型金融产品信息披露要求公正转型政策激励机制 3 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究 3.山西和内蒙古的煤电企业案例分析基于山西省和内蒙古自治区在我国煤电市场以及电力保供方面的重要地位，课题组选取了山西省属电力国企A公司与内蒙古区属电力国企B公司作为案例企业，进一步分析代表性煤电企业在转型压力下面临的不同内外部条件，并研究提出两家企业的转型金融初步方案。一方面，山西省的A公司与内蒙古的B公司都是煤电大省的省属国有企业，目前都是燃煤发电为最主要的营业收入来源，因此在双碳目标下的转型发展方面有不少相同点，主要包括1）近十年来大力布局新能源发电建设，新能源发电占比不断提高；2）资产负债率都很高，高于行业平均水平；3）由于煤炭价格上涨，煤电业务盈利能力大幅下降；4）资本管理问题突出，缺乏可再生能源项目建设所需的资本金，投资压力巨大；5）都需要结合自身条件制定符合国家双碳目标的转型目标、战略和路径方案，同时需要转型金融的大力支持。另一方面，B公司与A公司还存在以下方面的显著差异，也决定了两家企业的转型路径与转型金融方案必须基于各自实际情况而有所差异。一是煤电联营成熟程度不同。A公司在母公司能源集团内部已经完成了煤电整合工作并初步理顺内部供需关系，A公司发电所需电煤约60来源于集团内，可以有效防范煤炭价格大幅波动对于煤炭和电力企业的不利影响；而B公司煤炭超过70依靠外部采购。二是可再生能源电力的发展潜力不同。与A公司相比，B公司因地处内蒙古在风光资源方面拥有显著优势，应努力破解有关瓶颈、加以充分利用。三是 B公司缺少与资本市场对接的法人主体。与A公司相比，B公司不是上市公司，集团内部也缺少以能源发电为主业的上市公司，故无法从资本市场得到对于可再生能源项目建设的资金支持。煤电企业完整的转型金融方案需包括股权、债权和财税等不同手段的协同配合。结合 A公司的转型路径（包括“十四五”“十五五”“十六五”及之后时期的规划）及企业具体情况，课题组提出如下的A公司转型金融初步方案。其中，除了需基于上市公司身份来实践的措施举措外，其他建议对包含B公司内的其他中国电力企业均具有较强的参考价值。（1）结合山西省电力双碳战略目标，提出明确的转型目标，制定科学的转型路径；（2）争取地方政府的支持，包括示范项目、政府产业基金、财政贴息等，充分发挥财政资金的杠杆作用撬动社会资本共同参与； 4 （3）转型金融与国企混改相结合，引入长期的股权投资者，降低负债率，同时完善企业治理结构和机制，进一步提高投资者和公众对于公司可持续发展能力的信心；（4）通过股权融资、并购重组等资本运作，将新能源发电资产注入上市公司，投资新能源发电资产，加大新能源转型力度；（5）不断完善转型金融所需要素内容，申请国家层面的支持，具体可包括股权方面，争取国家级产业投资基金（例如国家绿色发展基金）的投资，有效补充转型所需资本金；债权方面，争取人民银行（通过窗口指导和再贷款等货币政策工具）以及开发性银行和政策性银行的低成本资金支持，降低融资成本；（6）积极利用创新性转型贷款和转型债券等转型金融产品；（7）充分利用境外投资者与多边金融机构的低成本资金及其他优势（技术支持、项目管理能力建设、员工培训），提高转型金融效率。因一些历史遗留问题（例如煤电一体化问题）以及对区域内丰富的可再生能源进行有效利用面临一些瓶颈（例如新能源指标分配），B公司的转型金融方案更有挑战性。在共性问题方面，B公司可参考A公司的转型金融方案建议，包括争取地方政府对试点项目的支持、申请国家层面（国家级基金、人民银行相关政策工具、政策性银行等）的支持、低碳转型与国企混改相结合、寻求境外投资者与国际组织支持以及充分利用转型债券、转型贷款等创新性金融工具等。针对两家企业的关键内外部条件差异，除了以上的共性方案措施，课题组还为 B公司提出以下针对性建议（1）探索通过新设或并购方式拥有上市公司，作为B公司转型发展的突破点，从资本市场获取发展可再生能源项目建设的资金；（2）争取地方政府的支持，解决目前发展新能源电力的政策瓶颈，以充分利用区内风光资源优势。 4.转型金融支持煤电企业转型发展的建议转型金融支持山西、内蒙古等煤电重点省区的低碳转型发展，除了煤电企业自身要提高转型意识，制定科学合理的转型战略、目标及路径，并积极落实转型措施之外，还需要各级政府部门、商业性金融机构、政策性金融机构及多边开发性金融机构的协同支持。为此，课题组提出如下建议。 5 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究政府部门中央政府和部委（1）设立国家低碳转型基金，将煤电行业纳入重点支持范围，通过债权或股权投资，为煤电企业低碳转型提供低成本资金支持；（2）金融监管部门与电力行业主管部门合作制定符合我国双碳目标的煤电转型路径及相应的煤电行业转型金融标准；（3）人民银行加大对创新结构性货币政策工具的研究与应用，充分利用碳减排工具等政策工具为金融机构的转型金融业务提供资金支持。煤电重点省区地方政府建立省政府协调机制，用专项小组的形式整合省发改委、能源局、生态环境局、财政厅、人民银行、金融局、证监局等不同部门的资源，共同支持试点企业的转型方案。金融机构多边开发性金融机构建议地方政府、企业及境内金融机构积极与多边开发性金融机构进行合作，充分利用其低成本资金及其他相关优势，协同支持煤电企业的低碳转型，包括合作落地煤电转型金融试点项目。开发性银行和政策性银行建议国家开发银行和政策性银行利用特惠政策，积极支持低碳转型的煤电企业和项目，包括开发专门的煤电转型贷款产品和转型基金。商业性金融机构尽快提升气候风险管理意识与能力，积极开发既有低碳转型效益又具有商业可持续性的转型金融产品，包括转型贷款、转型债券、转型保险和转型基金等，并通过设立合理的激励约束机制，确保资金的使用效率与转型效果；积极运用央行的碳减排支持工具等政策工具提供的低成本资金支持煤电企业进行低碳转型。煤电企业（1）制定科学合理的企业转型目标，确保目标符合可评估、可报告与可核查（MRV）的要求；（2）制定企业层面的转型战略，识别企业转型中的挑战和机遇，提出支撑实现各阶段目标的具体转型路径及行动方案，并建立相关内部管理机制；（3）建立包含碳排放及有关环境指标统计及管理的内部制度，提升碳核算能力与数据质量，为评估各阶段转型成效、对内管理及对外披露提供数据基础； 6 （4）通过社会责任报告、ESG报告等方式，主动向公众、监管部门和投资者等披露企业的转型目标、转型战略及落实情况；（5）积极与金融机构合作创新，充分利用转型金融工具支持自身转型战略的顺利实施；（6）在企业的转型战略与方案中纳入公正转型的考量，包括评估转型对企业职工就业和福利的潜在影响，并采取措施（例如从转型总预算中分配资金组织开展员工低碳相关能力培训和再就业辅导，提供失业保障金等），尽量减少转型对职工可能造成的负面影响。 7 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究 1. 高碳行业转型需要转型金融支持近年来，我国的绿色金融在推动环保事业与绿色产业发展方面发挥了显著作用。但是，包括煤电在内的高碳行业不属于传统绿色金融的支持范围，而高碳行业的低碳转型对于我国顺利实现碳中和目标至关重要。中国人民银行金融研究所所长周诚君表示 1 ，需大力推动转型金融发展，以更好地支持双碳目标“较之于绿色金融，转型金融更具有灵活性、针对性和适应性，可以更大范围、更大规模满足经济能源结构转型，特别是重点工业、交通、建筑等领域转型的资金需求。” 2022年4月，人民银行召开的2022年研究工作电视会议上指出“要以支持绿色低碳发展为主线，继续深化转型金融研究，实现绿色金融与转型金融的有序有效衔接，形成具有可操作性的政策举措。” 2 因此，我国应尽快构建转型金融体系，主要包括转型金融标准、信息披露要求、转型金融产品、政策激励机制以及公正转型等五大核心要素。 1.1 转型金融的缘起和内涵绿色金融和可持续金融与传统金融的区别是在关注财务信息与回报之外，还关心经济金融活动对于环境、生态、气候、社区所产生的影响，旨在通过金融政策与金融市场推动经济社会的可持续发展。 2016年8月，人民银行、财政部、发展改革委等七部委联合发布关于构建绿色金融体系的指导意见。其后我国绿色金融政策体系与市场机制不断完善，绿色金融市场快速发展。绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等提供的金融服务。包括煤电在内的高碳行业不属于传统绿色金融的支持范围，而高碳行 1 新浪财经. 央行周诚君强调“转型金融”金融业支持“30·60目标”的必要突破[EB/OL].2021年3月. 2 第一财经. 央行实现绿色金融与转型金融的有序有效衔接[EB/OL].2022年4月. 8 业的低碳转型对于我国的“双碳”目标以及全球实现净零排放至关重要。相比于狭义的绿色金融专注于支持具有环境生态效益的“绿色行业”，转型金融则更多着眼于对高排放高污染行业进行绿色低碳转型的金融支持。我国目前的绿色金融标准中已包含了一部分“转型活动”，但有必要专门针对应对气候变化和双碳目标，制定目标更明确、范围更全面的转型金融标准（如图1-1所示）。图1-1绿色金融标准与转型金融标准的关系图目前，国际上对于转型金融尚无统一的定义和标准，但已有一些经济体的政府部门、国际组织和第三方机构给出了定义（如表1-1所示）。表1-1关于转型金融的部分定义机构定义经济合作与发展组织（OECD）在经济体向可持续发展（包括经济、社会、人文、健康、环境等多维）目标转型的进程中，为其提供融资以帮助其转型的金融活动。国际资本市场协会（ICMA） 2020年12月发布气候转型金融手册，转型融资被广泛地定义为“发行人支持其气候变化战略的相关融资计划”。欧盟欧盟可持续金融分类标准将转型活动定义为“为实现减缓气候变化的目标，在尚未提供低碳替代品的部门内做出重大贡献从而满足支持转型需要的相关活动”。 9 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究日本经济产业省支持需要较长时间才能实现真正的净零排放的产业向低碳、脱碳的方向转变。气候债券倡议组织（Climate Bonds Initiative）转型五项原则 ①符合1.5度温控目标的碳排放轨迹； ②以科学为基础制定国际适用的减排目标和路径； ③碳抵消不归为转型活动； ④技术可行性优于经济竞争性； ⑤刻不容缓的行动。资料来源课题组根据公开资料整理。参考目前已有的相关概念与定义，课题组认为，转型金融的内涵可总结为“为应对气候变化影响和实现可持续发展，运用多样化的金融工具，为传统的碳密集和高环境风险的市场实体、经济活动和资产项目向低碳和零碳排放转型提供的金融服务。” 转型金融适用于所有金融工具，包括但不限于贷款、债券、基金、保险、信托、票据、资产支持证券等。 1.2 转型金融的基本要素虽然目前国际上一些公共部门主体提出了对于转型金融的定义，但相关界定标准仍不够清晰，也没有达成共识。国内外目前的绿色金融和可持续金融体系对于“转型活动”缺乏清晰明确的界定标准和披露要求，导致金融机构对于“转型活动”无法明确识别，从而“不敢”也没有动力提供资金支持其进行低碳转型。借鉴绿色和可持续金融体系的经验，同时结合转型活动的特点，转型金融体系应具备的五大要素转型金融标准、信息披露要求、转型金融产品、政策激励机制以及公正转型。 1.2.1 转型金融标准目前，全球的一些公共部门和市场参与者正在制定转型金融标准，即如何识别从而支持转型活动和实体。总体而言，现有的识别方法各不相同，但大致可分为两类1）基于原则的指引；2）分类目录。 10 例如，2021年5月，日本金融厅发布了气候转型金融基本指南 3 ，对转型融资筹款人给出了基于原则的预期。该指南旨在与巴黎协定和 ICMA 的气候转型金融手册保持一致，在 ICMA 的四个披露要素框架下提出了具体要求。只要满足这四个要素以及现有原则和指南中定义的其他要素，所得资金用途工具和一般公司目的工具都可以被标记为“转型”。欧盟委员会发布了委员会授权条例 EU 4.6.2021对2020年发布的欧盟可持续金融分类法进行了补充 4 ，通过详细的技术筛选标准，将5个行业中的28项活动定义为转型活动。关于“对减缓气候变化做出重大贡献”的衡量，该标准在大多数情况下采用了碳强度或能源效率等量化指标，并为一些活动提供了转型路径。此外，包括韩国环境部 5 、加拿大标准协会 6 、新加坡星展银行 7 、英国渣打银行 8 、法国外贸银行（Natixis） 9 、中国银行 10 、中国建设银行 11 以及中国湖州市政府 12 等公共部门和私人部门主体都发布了相关文件，基于原则或分类目录或两者相结合，给出了对于“转型活动”的界定标准。基于现有经验及研究，转型金融标准至少在以下两个方面与绿色金融标准存在显著区别一是除了项目（活动）目录，转型金融标准还包括对于企业层面的转型主体的认定；二是转型金融标准应随着技术迭代进行动态更新，且为未来的技术进步预留空间，避免“碳锁定” 。 3 Financial Services Agency Japan. “Basic Guidelines on Climate Transition Finance” Announced [EB/OL].2021 年5月.https//www.fsa.go.jp/en/news/2021/20210524.html 4 https//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/uriCELEX32021R2178 5 ShinKim. The Korean Green Taxonomy K-Taxonomy Guideline and Its Implications[EB/OL].2022年1月. 6 CSA Group.Defining Transition Finance in Canada[EB/OL].2022年2月. 7 DBS Bank. Sustainable Transition Finance Framework Taxonomy[R].2020年6月. 8 Standard Chartered Bank.Transition Finance Framework 2021[R]. 9 Natixis.Transition Finance Toolkit[R].2021年4月. 10 中国银行2021年1月发布了中国银行转型债券管理声明，遵循ICMA气候转型金融手册的披露建议，转型项目的选择参考了欧盟的可持续金融标准。文件中包括一个涉及5个行业的转型项目目录，包括每个行业子领域的具体项目及定量指标和阈值（按项目所在地为中国、欧盟、其他地区进行区别）。 11 中国建设银行于2021年4月发布了中国建设银行转型债券框架。遵循ICMA气候转型金融手册的披露建议，转型项目的选择参考了欧盟的可持续金融标准。文件中包括一个涉及8个行业的转型项目目录，相关阈值和量化指标将基于项目所在地的国家/地区标准，文件中尚未提供。 12 中国湖州市政府于 2022年1月发布了湖州转型金融支持目录（2022 年版）。该目录是以湖州为背景的 9个行业的转型活动分类法，每个部门都有明确的低碳转型技术或路径。该目录还为每项转型活动设定了低碳转型基准值和目标范围（以能源消耗强度为指标）。 11 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究 1.2.2 信息披露要求为确保转型金融支持的企业主体或项目持续地符合碳中和目标要求，确保实现转型效果和预设转型目标，防止出现“假转型”（transition washing），转型金融对于相关融资主体应有科学和相对严格的信息披露要求。借鉴国内外已有的部分转型金融案例经验，转型金融信息披露要求可考虑包括以下方面一是项目层面的转型融资应披露募集资金用途与实际使用情况，并定期披露项目产生的转型（碳减排）效益及其是否符合事先设定的转型目标（例如KPI和SPT）。二是企业层面的转型融资应披露企业的转型目标（包括短中长期的碳排放水平量化目标）与规划（配套政策），可得的企业碳排放历史数据，定期披露企业的碳排放表现及其是否达到预设的转型目标。 1.2.3 转型金融产品转型金融目前因为刚刚起步，国内外的相关产品与工具仍不成熟且尚未形成规模，主要是在可持续发展挂钩债券（SLB）和可持续发展挂钩贷款（SLL）领域。转型金融产品需设计与融资主体（企业或项目）转型绩效挂钩的奖惩机制，从而有效激励融资主体达到甚至超额完成约定的转型目标，这是此类金融产品与传统金融产品及绿色金融产品的最大区别。例如，将转型债券和贷款的利率与项目或企业的实际转型绩效挂钩，若没有达到阶段性减碳目标，则利率会调升；若达到或超越了目标，则继续享受优惠的利率条件甚至进一步调低利率。除了利率之外，还可以将融资主体的转型绩效与抵质押品要求、是否续贷等进行挂钩。另一方面，很多需要转型金融支持的主体是高碳行业的中小微企业，杠杆率较高；或是轻资产的绿色低碳技术创新企业，缺少合格抵质押物且面临技术创新风险，较难满足贷款和债券对于融资主体的要求，往往更需要股权融资的支持。因此，应设计合理的股权投资支持转型的机制（例如投资组合碳绩效管理工具，衡量并降低投资组合的碳排放），鼓励更多的PE、VC等股权投资机构支持转型金融活动，以及充分发挥股票市场作用。此外，转型主体及转型金融面临政策、技术、市场等方面的风险，有必要设计相关的风险分担机制。例如保险公司为转型贷款、转型债券等产品提供转型保险，或者地方政府财政出资设立转型担保基金，从而有利于进一步降低转型主体的融资成本。 12 1.2.4 政策激励机制全球范围内的转型金融体系尚在探索阶段，各国专门支持转型金融的政策激励目前还比较少。一些已有的政策创新包括日本央行 2021 年 7 月推出支持气候转型的再贷款（Climate Response Financing Operations） 13 ，采取“先贷后借”机制为符合一定条件的转型贷款的银行提供再贷款支持，且银行可以通过续约实现长期融资；中国人民银行2021年11月推出碳减排支持工具 14 ，采取“先贷后借”机制，为全国性银行对金融机构向清洁能源、节能环保、碳减排技术等碳减排重点领域内相关企业发放的符合条件的碳减排贷款，按贷款本金的60提供资金支持，利率为1.75。英格兰银行 2021 年 11 月起在其企业债券购买计划（Corporate Bond Purchase Scheme，CBPS）中纳入对债券发行主体进行气候治理及相关信息披露的要求，同时宣布了CBPS投资组合自身的中长期碳强度及净零排放目标 15 ；欧央行也正在考虑类似的政策措施，以及将强制性气候信息披露纳入欧元体系信贷操作中的抵押品要求 16 。此外，一旦有了明确的转型金融标准和信息披露要求及相应基础设施，已有的绿色金融政策激励经验可被应用于转型金融领域，包括为转型贷款和转型债券提供贴息、认证费用补贴、地方财政设立转型产业基金与转型担保基金、支持转型的结构性货币政策工具以及将转型金融业务纳入对金融机构的考核评价等。 13 日本银行. Outline of Transactions for Climate Response Financing Operations[EB/OL].2021年11月. 14 中央人民政府. 人民银行推出碳减排支持工具[EB/OL].2021年11月. 15 Bank of England. Greening our Corporate Bond Purchase Scheme CBPS[EB/OL]. 16 European Central Bank. ECB presents action plan to include climate change considerations in its monetary policy strategy[EB/OL].2021年7月. 13 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究 1.2.5 公正转型实现碳中和目标的低碳转型过程是涉及各类主体的社会变革，影响广泛，包括高碳行业的就业人口、能源价格、通货膨胀、收入分配、生态环境与生物多样性等等。因此，转型金融体系应纳入对这些潜在影响的评估与应对机制，尽量降低转型对其他可持续发展目标的负面影响，实现全社会的公正转型。具体措施可包括选取重要的（与当地情况最相关的）公正转型相关指标，例如影响就业人数、员工能力建设活动、失业保险、提前退休补偿、生物多样性评估与保护等，加入转型金融产品信息披露要求并与奖惩机制相挂钩。国际上已有一些公正转型的经验可供中国借鉴。例如，国际资本市场协会（ICMA） 2020年发布的气候转型金融手册中提出相关融资主体应考虑其转型活动的环境与社会影响，包括对工人与社区的负面影响，将“公正转型”纳入其气候转型战略。又如欧盟设立了公正转型基金（Just Transition Fund）,支持成员国的煤炭产区和高碳产业的公正转型，主要关注员工就业、能力培训与福利补偿。再如，法国外贸银行在其转型金融工具箱文件中提出应降低转型的负面社会影响，并给出了一些相关资金用途与评估指标的示例，包括员工再就业培训与协助、失业补偿、提前退休计划等。 14 2. 转型金融国外与国内实践经验债券和贷款是转型金融实践目前相对活跃的领域，我国也已取得了一些进展。此外，转型基金，包括公正转型基金和转型担保基金，也是有效支持经济社会顺利转型，特别是实现公正转型的重要工具。我国应在借鉴国际先进经验的基础之上，进一步完善转型金融产品设计，更好地保证转型金融支持低碳转型的效果，并进一步为转型主体提供更大规模、更低成本的资金支持。 2.1 转型债券目前，国际上尚无关于“转型债券”的统一定义和标准，但已存在不少具有转型债券性质的债券创新产品，以及部分金融机构自身制定的相关产品标准或规范。这些“转型债券” 旨在为企业的高碳活动脱碳提供相对低成本的资金支持，帮助企业向净零排放转型；并且通过将融资条件与转型相关目标挂钩的奖惩机制，更好地激励企业进行低碳转型。近年来，符合“转型”概念的债券越来越多，例如欧洲复兴开发银行（EBRD）于2019年发行的绿色转型债券 17 以及英国天然气分销公司Cadent Gas Limited于2020年发行的转型债券 18 等。除了直接带有“转型”名称的债券之外，2020年6月，国际资本市场协会ICMA 继绿色债券、社会债券和可持续发展债券原则之后推出了新的指导文件可持续发展挂钩债券原则（Sustainability-Linked Bond Principles，其后国际上的可持续发展挂钩债券（SLB）市场取得了较大发展。根据该原则，SLB具有一定的财务和/或结构特征，相关特征会根据发行人是否实现其预设的可持续发展目标而发生改变。SLB的可持续发展目标通过预设关键绩效指标KPI进行衡量，并根据预设的可持续发展绩效目标SPT进行比对评估。SLB的募集资金不指定具体用途，可用于一般公司用途。从挂钩的可持续目标 17 EBRD. EBRD’s first Green Transition Bond[EB/OL].2019年10月. 18 Cadent Gas Limited. Cadent issues UK’s first Transition Bond[EB/OL].2020年3月. 15 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究来看，部分SLB实质上也属于转型债券的范畴，即将债券利率等融资条件与低碳转型绩效目标相挂钩，并设计了相应的奖惩机制。例如，意大利国家电力公司（Enel）2019年发行了世界上首笔可持续发展目标挂钩债券（SDG-linked bond），该债券与定量转型目标相挂钩到2021年底，该公司可再生能源发电量占比从48提升至55；该债券同时设立了惩罚机制,即如果2021年底公司没有完成上述目标，债券的年息票率将提高25个基点；该债券还接受第三方审查，并将作为该公司年度审计的一部分。国内方面，中国银行2021年1月发布了中国银行转型债券管理声明，中国建设银行于2021年4月发布了中国建设银行转型债券框架。中国银行2021年1月发行了全球首笔金融机构公募转型债券（5亿3年期美元和18亿2年期人民币），募集资金用于支持天然气热电联产项目、天然气发电及水泥厂余热回收项目 19 。建设银行新加坡分行2021年4月根据建设银行转型债券框架发行了20亿元离岸人民币转型债券，筛选了电力、燃气、蒸汽、空调行业及钢铁行业的10个合格转型项目作为本笔转型债券的资金拟投放资产池。 2021年4月，银行间市场交易商协会推出可持续发展挂钩债券 20 （Sustainability- Linked Bond，简称SLB）。截止2022年3月，国内已发行近30只可持续发展挂钩债券，发行主体大多为能源电力、钢铁、煤化工、矿业等行业的企业，债券类型以一般中期票据为主，挂钩的可持续目标指标包括新能源新增装机规模、单位火电标准煤耗、吨钢综合能耗以及单位产品能耗等。以电力企业为例，大唐国际发电股份有限公司2021年5月发行了20亿元3年期 SLB, 其中10亿元用于偿还公司本部金融机构借款,10亿元用于补充营运资金,保障资金周转等；KPI为京津冀区域公司单位火力发电平均供电煤耗；SPT基准年份值为2020年 299.65gce/kWh，目标年份值为2022年296.8gce/kWh；若未达到要求，则第2年赎回全部债券。华能国际电力股份有限公司2021年5月发行了15亿元3年期SLB,其中 19 中国银行. 中行成功发行全球首笔金融机构公募转型债券[EB/OL].2021年1月. 20 可持续发展挂钩债券是指将债券条款与发行人可持续发展目标相挂钩的债务融资工具。挂钩目标包括关键绩效指标（KPI）和可持续发展绩效目标（SPT），其中，关键绩效指标（KPI）是对发行人运营有核心作用的可持续发展业绩指标；可持续发展绩效目标（SPT）是对关键绩效指标的量化评估目标，并需明确达成时限。第三方机构对相关指标进行验证，如果关键绩效指标在上述时限未达到（或达到）预定的可持续发展绩效目标，将触发债券条款的调整。 16 9亿元用于甘肃地区项目建设,6亿元用于华能集团甘肃公司补充营运资金等；KPI为可再生能源发电新增装机容量；SPT基准年份值为2020年165.31万千瓦，目标为2021年 1月1日至2023年12月31日可再生能源发电新增装机容量共计不低于150万千瓦；如未达到要求，第3年票面利率上调10bp。 2.2 转型贷款与转型债券类似，目前全球尚无“转型贷款”的通用定义和标准，但市场中已有一些具有转型贷款性质的创新性贷款产品。支持低碳转型的贷款工具主要为可持续发展挂钩贷款（SLL）。2019年3月，欧洲贷款市场协会（LMA）、亚太区贷款市场公会（APLMA）和美国的银团与交易协会（LSTA）联合制定发布可持续发展挂钩贷款原则，首度明确了SLL的定义和操作要点，成为市场参与者普遍参照奉行的指导性展业规范。根据该原则的定义，SLL指能激励企业达成预先设定的可持续发展绩效目标的所有贷款及信用工具（包括担保、备用信用证等）。SLL对资金投向不作限制，普遍用于一般公司用途，具备信贷业务办理资质的企业均可举借。与可持续发展挂钩债券（SLB）类似,SLL通过贷款条款的设计来激励借款人达成预设的可持续发展绩效指标和目标（KPI和SPT），融资主体若未达成预设目标，则有相应的惩罚机制，如提高保证金、提高贷款利率等。据统计，欧洲的SLL发行规模领跑全球，年均市场份额占比保持在80以上，北美地区发展迅速，亚太具备较大发展空间；亚太SLL市场高度集中，位居前三的新加坡、澳大利亚、香港地区借款人SLL规模合计占比超85 21 。中资企业在SLL领域起步较晚，目前尚未形成规模，但发展潜力很大。2019年，中粮国际香港有限公司筹组21亿美元SLL银团，价格挂钩外部ESG评级以及相关农产品的原产地可追溯性，该银团是中资企业的首笔SLL融资交易。自2020年9月我国提出双碳目标之后，企业与金融机构也开始在建筑、电力、煤炭等传统高碳行业进行SLL的探索实践，表2-1展示了部分案例。 21 中国农业银行.国际可持续发展挂钩贷款市场发展回顾与实践启示[EB/OL].2021年10月.https//mp.weixin.qq.com/s/ hyAH4dNSafZXrpBymf3Yqw 17 转型金融支持煤电企业低碳转型的机制研究表2-1国内部分可持续发展挂