2018年园林工程世界生态建设巡礼之三：新加坡“规划、建设、管理、发展”模式低碳园林城市的启示-新时代证券-20180109_[valuelist_cn]

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敬请参阅最后一页免责声明 -1- 证券研究报告 2018 年 01 月 08 日园林工程行业新加坡 “规划、建设、管理、发展” 模式低碳园林城市的启示世界生态建设巡礼之三行业专题研究  新加坡的低碳园林城市模式新加坡是国际贸易、金融和航空交通中心之一，是世界著名转口贸易港。独立之初，新加坡基础设施落后、交通拥挤，环境状况极为恶劣，而随后的经济建设加重了原本存在的环境污染和生态破坏问题。在低碳城市建设过程中，新加坡一方面推进工业化进程，另一方面积极推动各项环保工作，其发展历程中城市规划、建设、管理和发展等领域的重要举措值得深入学习和借鉴。  城市规划 -引领城市发展的方向新加坡按照“可持续新加坡”的总体目标、“环保优先”的理念推动低碳生态城市建设。新加坡城市规划体系包括概念规划、总体规划、城市设计等。关于具体规划管制，新加坡在土地规划、工业合理选址及发展与建筑管制等领域都进行了明确规定，对城市发展起到了很好的引领作用。  城市建设 -打造花园城市和生态雨洪系统 1968 年，政府提出建成“花园城市” 目标，推动城市环境清洁绿化； 70 年代，着重美化城市环境； 80 年代制定园林绿化规划总蓝图，引入色彩鲜艳的植物，推动城市景观多样化； 90 年代大力推进生态廊道建设，使绿色空间网络化。新世纪以来，城市建设转入立体化阶段，政府开始着力打造 “花园中的城市” ，将“花园”从城市的点缀变成城市轮廓，形成了独一无二的国家风貌，既与吸引人才和全球投资的经济目标相吻合，又体现低碳城市建设理念和生态关怀。花园城市建设与健全的法制，详细的计划方案和政府各部门的合作密切相关。此外，新加坡被联合国评价为全世界水资源利用率最高的国家，这得益于其集水区建设和生态雨洪系统的良好运转。新加坡集水区分为受保护集水区、河口蓄水池、城市骤雨收集系统三类，具有防洪、蓄水、造景等功效。  城市管理 -新加坡特色的环境治理模式新加坡城市管理的各项独特手段是其环境治理成功的强有力保障。在经济手段方面，一是价格政策环境资源的合理定价依靠政府干预，使各经济主体在使用环境资源时承担的私人成本等于社会成本。二是财政政策，包括增开有利于环保的税种、税收回扣和对环保型固定资产允许加速折旧。三是推动资源环境管理体制的市场化改革。法制手段方面，新加坡立法先行，先后颁布破坏法、公共环境卫生法、环境污染控制法等法规，立法内容明确，权责清晰，操作性强。在环境执法方面，新加坡推行“执法必严” 的理念，实行预防、执法、监督、教育为一体的系统模式。此外，政企合作、问责制度和国民环保教育也有助于推进城市管理。  城市发展 -增强可持续性新加坡在城市污水处理和固废处理方面以增强可持续性为指导方针，并且创新性地开展“ 新生水 ” 污水再利用项目，推动资源有效利用。这种城市 “科学规划、绿色建设、严格管理、注重发展”四位一体的动态发展模式，使新加坡成为一个自然和经济协调发展、人与生态持续和谐的低碳园林城市。  环境管理的成效和启示到 2015 年，新加坡政府财政中环境运营支出达到 11.25 亿美元，环境发展支出达到 5.67 亿美元。环保治理的这些年来，新加坡绿化覆盖率达到 50，人工绿化面积 10.5 亩 /千人，园林面积 9500 多公顷，约占国土八分之一。新加坡低碳园林城市建设对中国的启示包括以下几方面正确处理好市场经济发展与环境保护之间的关系，构建可持续发展的资源保障体系、可循环再生的资源综合利用体系、良性循环的环境承载体系。注重整体规划并推动环境管理和服务的市场化改革，让私营部门参与到环境基础建设和服务上来。另外还应完善立法体系并严格执法、建立健全环保机构、充分利用环境管理的经济手段。推荐（维持评级）分析师王小勇执业证书编号 S0280517070001 0755-82312484 wangxiaoyong1xsdzq.cn 研究助理王斌执业证书编号 S0280117080044 wangbin1xsdzq.cn 王萌执业证书编号 S0280117090007 wangmengxsdzq.cn 行业与指数对比图相关研报深化生态环保体制改革和多维度环境治理的美国经验 2017-12-15 环城绿化圈、流域治理及生态旅游引发的英伦蜕变 2017-11-26 -10 -5 0 5 10 15 20 25 2017/01 2017/04 2017/07 2017/10 2018/01 园林工程沪深 300 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -2- 证券研究报告目录 1、新加坡的低碳园林城市模式 3 1.1、新加坡的基本情况 . 3 1.2、新加坡的生态环保建设历程 3 1.2.1、严峻的环境形势亟待开展生态保护 . 3 1.2.2、环保意识逐渐增强，环保成果显著 . 4 1.3、新加坡 “规划、建设、管理、发展 ”的模式 . 5 2、城市规划 -引领城市发展的方向 5 2.1、新加坡城市规划体系 . 5 2.2、具体规划管制措施 . 5 3、城市建设 -打造花园城市和生态雨洪系统 . 6 3.1、花园城市 . 6 3.1.1、独立之初至 90 年代，积极建设 “花园城市 ” . 6 3.1.2、新世纪以来，逐步建设 “花园中的城市 ” . 7 3.1.3、打造花园城市的实施机制 . 7 3.2、生态雨洪管理系统 . 8 4、城市管理 -新加坡特色的环境治理模式 . 9 4.1、管理机构和管理体系 . 9 4.2、独特的管理手段 10 4.2.1、经济手段 . 10 4.2.2、法制手段 . 11 4.2.3、政企合作、问责制度和国民环保教育 . 12 5、城市发展 -增强可持续性 . 13 6、环境管理的成效和启示 13 6.1、政府环境支出和近年来成果 13 6.2、新加坡生态建设模式对中国的启示 . 15 图表目录 . 17 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -3- 证券研究报告 1、新加坡的低碳园林城市模式 1.1、新加坡的基本情况新加坡，旧称新嘉坡、星岛、星洲，别称狮城，毗邻马六甲海峡南口，南面有新加坡海峡与印尼相望，北面有柔佛海峡与马来西亚紧邻，是城市岛国，总面积 719.1km2，由新加坡岛（占全国面积的 88.5）和附近 63 个小岛组成，地理位臵优越，有“东方直布罗陀”和“远东十字街头”之称。截至 2017 年 6 月，新加坡总人口 561 万，其中约 3/4 为华人，其余为马来族、印度裔等。工业是新加坡经济的支柱，在保洁和绿化领域也成效显著；首都新加坡市有“花园城市”之称，是国际贸易、金融和航空交通中心之一，是世界著名转口贸易港。图 1 新加坡地理区位图资料来源新浪，新时代证券研究所 1.2、新加坡的生态环保建设历程 1.2.1、严峻的环境形势亟待开展生态保护随着人口增长及经济规模不断扩大，新加坡有限的资源如何满足住宅、工业、商业等方面需求成为不可忽视的重要问题。 20 世纪 60 年代，当地基础设施落后、交通拥挤，约 160 万人集中居住在占国土面积 1.2的市中心区域，环境状况极其恶劣。此后开展的市区重建工作，着重清除贫民窟、改善市中心生态环境，是新加坡生态治理工作的发端，但这一小范围的环境改善工作不能改变全国环境污染和生态破坏状况，生态问题依旧严峻。图 2 20 世纪 60 年代新加坡破旧的市容图 3 20 世纪 60 年代新加坡拥堵的街道资料来源新浪，新时代证券研究所资料来源搜狐，新时代证券研究所 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -4- 证券研究报告新加坡独立后经济高速增长，加重了原本已存在的诸多环境问题，如任意排放的工农业废弃物由于缺乏污水处理设施而对海域、河流产生严重污染，危害公共健康，工业废气排放和汽车过度使用加重环境污染，棚户区杂乱密集阻碍交通等。独立初期新加坡发展的经济利益优先于生态利益，亟须开展生态保护。新加坡国土面积狭小且资源匮乏，大多数生产生活物资依赖进口；同时，作为多种族国家，正确处理环境问题，不仅能够改善人民生活状况，还能提升居民认同感和归属感，重建国民精神。另一方面，良好的生态环境有助于吸引高端人才流入并吸引国际投资，这对新加坡小岛经济的发展具有重要意义。纵观新加坡建国以来的发展轨迹，一方面积极推进工业化进程，加快航运中心和金融中心建设，另一方面注重环境保护，全面开展生态建设、污染治理和资源保护工作，真正实现了可持续发展。 1.2.2、环保意识逐渐增强，环保成果显著新加坡建国后数十年间，实现了从贫穷落后的第三世界国家发展成为当今全球新兴发达经济体之一，其在工业化进程中走的是 “先污染后治理”的道路，通过推动经济结构转型升级，改善经济发展与环境保护关系，减轻人口增长、社会发展对生态环境的压力，并将城市绿化作为国家治理的有机组成部分。 20 世纪七八十年代，制造业快速发展，就业水平提升，但环境污染日益加重。面对严峻的环境形势，新加坡于 1972 年成立环境发展部，加强环保领域立法与监督工作； 1977 年，新加坡政府推出“清洁河流”十年计划，宣布将在 10 年时间内治理污水沟，耗资约 2 亿美元搬迁大量贫民窟，关闭河流附近的养殖场，以设施完善的食品中心取代临街摊贩，修整河岸使得新加坡河、加冷河流域生态环境明显改善。这一时期，政府更加认识到环境保护工作的重要性。经过 20 年的发展建设，新加坡经济社会形势逐渐稳定，环保工作力度加强。 20 世纪 80-90 年代，生态环境问题成为政府规划的重要领域，这一时期建立了有效的环境管理制度、兴建了现代化的环境基础设施，环境卫生标准明显提高。 1989 年新加坡政府相继签订保护臭氧层维也纳公约和关于臭氧层损耗物质的蒙特利尔公约等国际环境公约，意义重大。到上世纪 90 年代末，其经济发展和环境保护工作已进入良性循环阶段。进入 21 世纪，依托雄厚的经济保障，新加坡环保领域成就更加显著，政府通过积极立法、严格执法等手段使城市环境更加清洁，整个社会的精神风貌随之提升。随着世界范围内生态和文化遗产旅游升温，环境作为一种潜在商品具有可盈利性，包含生态旅游业的服务业成为新加坡经济发展的重要动力。图 4 新加坡生态环保建设历程资料来源新时代证券研究所整理 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -5- 证券研究报告 1.3、新加坡 “规划、建设、管理、发展”的模式新加坡建国以来的治理历程，与低碳城市发展理念相吻合，堪称全球低碳生态城市发展的典范。在资源匮乏的背景下，新加坡用不到 50 年时间成为知名的花园城市，其发展历程中的城市规划、建设、管理和发展等领域重要举措值得学习和借鉴。图 5 新加坡规划、建设、管理、发展的动态治理过程资料来源新时代证券研究所整理 2、城市规划 -引领城市发展的方向有效规划和防护性控制对于城市有效运行至关重要，很多问题可以通过合理规划得到及早解决。受限于土地稀缺，新加坡按照“可持续新加坡”的总体目标、“环保优先”的理念，重视通过城市规划处理工业发展与居住面积矛盾，在经济增长、人口规模扩大的背景下推动了低碳生态城市建设。新加坡是城市国家，无宏观层面的国家一级的区域规划，规划编制只在城市中进行；其城市规划编制体系分为两个主要阶段战略性的发展规划（概念规划）和实施性发展规划（总体规划）。经过数十年发展改进，一套完善的城市规划体系已经形成。 2.1、新加坡城市规划体系新加坡城市规划体系包括概念规划、总体规划、城市设计等。概念规划着重城市发展综合性、长远性和策略性，确定长期、短期城市发展策略，并研究经济社会因素对城市规划的影响，具有示意性；其规划期为 30-40 年，每 10 年复审一次，从而保证长期土地使用需求并平衡住房、工业、休闲等用地划分。 1971 年，新加坡编制完成第一个概念规划，对休闲娱乐、城市个性、基础设施等加以指导。总体规划是由政府制定并经国会批准的法定性文件，详细规定城市开发地块的用地性质和开发强度，指导城市中期发展，具有较强的可操作性；其规划期 10-15 年，每 5 年调整一次。城市设计以总体规划为基准编制，由政府批准后推行。 2.2、具体规划管制措施 1993 年起新加坡将全国划分为 5 个规划片区、 55 个规划分区，每个分区都制定详细的发展指导蓝图 , 提供规划前景、土地用途、和绿地率等控制参考指标，于 1997 年全部编制完成，针对局部地区规划加以修订，从而弥补总体规划的不足。在具体城市规划过程中，新加坡优先规划建设集水区、自然保护区等，对于可开发区域则同步规划道路、供水、污水管网等基础设施，并在土地规划、工业合理选址及发展与建筑管制等领域重视规划管制。 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -6- 证券研究报告土地规划由市区重建局负责，通过规划概念蓝图、发展之道蓝图，将环境控制纳入国土规划等保证充足的环保基础设施用地，如预留垃圾收集处理用地、排水设施用地，设臵缓冲带等减轻工业废弃物对住宅区的污染等。工厂的批准、安臵和选址，主要是由环境和水资源部严格评估其环境影响，以确保不会产生严重的健康安全问题。具体来说，新加坡政府鼓励使用无污染科技，并将轻污染企业建于住宅区附近，将其他企业集中建于大士工业区、裕廊工业区等，并保证下水道可以延伸至所有工业地段。发展与建筑管制，也称建筑蓝图管制，主要通过审查新发展项目施工图、核查工业项目环保举措、实地检查竣工项目等确保环保措施得到切实执行。对于具体的建筑控制，开发商在开发计划被批准后将建筑规划提交至建筑控制署报审，同时提交至环境和水资源部技术部门，只有所有技术满足要求，建筑规划才会被批准执行。建筑物完工后，环境和水资源部及其他技术部门进一步审查后会颁发临时验收证或合法竣工证明。由此可见，作为城市规划的一部分，新加坡对建筑管制要求严格，并得到贯彻执行，对城市发展起到了很好的引领作用。 3、城市建设 -打造花园城市和生态雨洪系统 3.1、花园城市独立之初，李光耀提出要将新加坡建设成具备“第一世界”城市标准的东南亚绿洲，依托优良的生态环境吸引外资，实现社会整体发展。 20 世纪 80 年代，新加坡“花园城市”的称号逐渐被熟知； 90 年代新加坡政府提出在“花园城市”基础上实现城市生态环境、绿色空间系统化，建设世界级 “花园中的城市” 。 3.1.1、独立之初至 90 年代，积极建设 “花园城市” 新加坡独立后即进入工业化时期，政府致力于完善城市基础设施，提升居民生活水平，在经济发展的同时展开城市环境“绿化运动” 。 20 世纪 60 年代是新加坡 “花园城市”建设的萌芽和初步发展时期，政府提出绿化、净化新加坡方略。李光耀于 1963 年发起了第一次植树运动，标志着新加坡全民参与绿化运动的兴起；此后，各类树木被广泛种植在路旁隔离带上，城市绿化覆盖率明显提升，这奠定了新加坡“花园城市”的基础。 1968 年，政府首次提出建成“花园城市”的目标，并依托城市概念规划和总体规划，利用商用和民用建筑的成片、集中和高层高密度设计，对地面空间进行植树绿化。 20 世纪 70 年代，政府制定道路绿化计划，强调特殊空间绿化，推动“花园城市”建设的各项举措全面展开，公共卫生、废物管理、污染控制、能源效率领域的环境治理渐次兴起，逐渐实现空气和水的安全清洁。 1973 年，各部委联合法定机构高级官员成立“花园城市行动委员会”，统筹协调各部门规划执行、市区重建、公屋建设和工业开发中的绿化行动，将“花园城市”的理念上升至国家战略层面。另一方面，政府开始规划各类公园和配套设施，使休闲性开放空间成为城市的主体设计，并于 80 年代制定园林绿化规划总蓝图，拟定并落实五年发展计划，明确每 1000 人要有 0.8 公顷园林的绿地指标；推广种植果树，引入更多色彩鲜艳的植物品种，既产生无形和潜在的经济价值，又满足居民休闲需求。经过 20 余年发展建设，各类公园建成，城市景观得到极大改善。到 90 年代，新加坡大力推进连接各大公园、自然保护区、居住区公园的生态廊道建设，使绿色空间网络化，提高公园和绿色空间的可利用性，并重视发展各种主题公园，引入娱乐设施，实施“绿色和蓝色规划”连接城市绿道和水流河道，兴建了 300 公顷各类型公园和城市开放空间，至此 “花园城市”构想基本实现，获得国际社会广泛认可。 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -7- 证券研究报告图 6 新加坡花园城市景观图 7 新加坡绿色建筑资料来源搜狐，新时代证券研究所资料来源搜狐，新时代证券研究所总体来看， 20 世纪 60-90 年代新加坡“花园城市”建设以经济目标为导向，主要通过人工设计、装饰城市环境等措施推动绿化运动。这一时期，新加坡共计种植树木 140 万株，全岛公园绿道达 200 多公顷，形成了布局完善的绿化体系，真正建成 “花园城市”。 3.1.2、新世纪以来，逐步建设 “花园中的城市” 1996 年，“花园中的城市” 的理念首次被提出，此后市区重建局等新加坡重要机构制定发展规划时，都将这一理念作为重要方向。如 2002 年，新加坡环境部出台 “ 2012 新加坡绿色计划”提出城市环境不仅应绿化清洁，还应可持续发展。在“花园城市”基础上，新加坡将之前矩阵式的公园绿地系统、绿化系统和扩大的水域空间相互连接，城市建设转入推动空间立体化阶段。通过在城市区鼓励垂直绿化、阳台绿化、屋顶绿化与空中花园建设，修复和提供适宜生物栖息的生态环境，将城市绿化景观与热带森林景观融为一体，形成网络化的生态空间，在此基础上提升居民归属感和幸福感。改善城市环境过程中，新加坡植被率稳定在较高水平， 1986 年国土面积 666km2，植被率 36； 2007 年国土面积增至 700km2，植被率增至 47，可见新加坡一直重视绿色植被建设和规划。延续上世纪政策，新加坡 2001 年城市概念规划中提出未来 40-50 年将绿色空间扩大到 4500 公顷， 2003 年总体规划提出增设 1200 公顷绿色空间和 120 公里全岛绿岛以连接自然区域和自然保护区。在“花园城市”基础上，新加坡正着力升级公园系统及其配套设施，计划在 2030年实现每千人 0.8公顷公园覆盖率，并在 2020 年之前扩展公园连道网络至 360 公里，建设 150 公里的环岛绿道，扩大全岛公园绿地和开放空间。图 8 新加坡打造“花园城市”历程资料来源新时代证券研究所整理通过建设“花园中的城市”，新加坡将“花园”从城市的点缀变成城市轮廓，采用增加绿植、保护自然遗产、减少能耗等方式推广清洁发展，形成了独一无二的国家风貌，既与吸引人才和全球投资的经济目标相吻合，又体现低碳城市建设理念和生态关怀。 3.1.3、打造花园城市的实施机制新加坡从“花园城市”迈向“花园中的城市”历程离不开健全的法制为保障。 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -8- 证券研究报告从 1975 年生效的公园和树木法案，到 1996 年实施的国家公园法案，再到 2005 年新颁布的国家公园委员会法案，新加坡城市环境绿化保护的专门法律制度逐渐成型，成为保持和扩大绿化成果、推进生态城市建设的重要保障。政府推出详细的计划方案助力“花园城市”建设。总体来说，“花园城市”致力于城市绿化带网络化，各类绿地形成“点、线、面”相结合的合理布局。在建设过程中，国家公园局出台“ 树木保护区”政策、“遗产道路计划”、“遗产树木计划” 等；作为道路空间美化的总体指导，街景绿化蓝图不但有助于街道美化，还能够吸纳乡村道路、雨林公路等融入绿化理念，推动建设“花园中的城市”。政府各相关部门通力协作是生态建设的另一保障， 21 世纪初期，新加坡每年绿化预算资金约 1.2 亿新元，其中 95是财政拨款，以此为保障，政府管理的绿地面积达到 9547 公顷，其中自然保护区面积 3326 公顷，居于其后的是 2512 公顷的路旁绿地，此外还有公园、政府空地及总统府和国会大厦园地。机构设臵方面，早在 1970 年初新加坡就成立花园城市实施委员会，其组成人员来自城市发展部、公共事务部及国家公园等部门，委员会每 2 个月就花园城市建设问题举行一次会议。与此同时，新加坡还专门设立公园与休闲部、房地产与发展部打造花园城市。图 9 新加坡 21 世纪初绿化预算资金用途图 10 21 世纪初新加坡政府管理的绿化面积资料来源新加坡建设“花园城市”的经验及启示，新时代证券研究所资料来源新加坡建设“花园城市”的经验及启示，新时代证券研究所公园与休闲部从 1992 年开始进行绿色廊道建设，重视行道树种植及公共汽车站点绿化，协调和监督城市建设中的各项活动，形成绿化政策执行的重要推动力；另一方面，新加坡风景园地必须由获理学学士的优等生参与移植修建工作， 20 世纪初期每年的树木维护费用就达到 2000 万新元，所有树木及园林施工情况均被录入园林信息系统，并记录植物每次维护工作，为制定维护计划和经费预算提供依据。房地产与发展部成立于上世纪 60 年代，初期强调环境绿化，负责种植叶密、生长速度快的树种；到 80 年代该部门开始重视美化效果，种植鲜艳的植物，以建设最佳热带城市为主题，将植树作为景观建设的重要方面。 21 世纪初前后，住宅区约 1.5hm2 大小的公园由房地产与发展部设计，建设成本约 120-140 元 /m2；这一时期新区建设每套住宅用于景观建设及植树的预算为 150 元。房地产与发展部每年植树约 23000 株，对种植工作承包 6 个月后再移交市政部门管护；树木管护预算由市政部门制定，面积超过 10 hm2 的公园管护预算由房地产与发展部制定。 3.2、生态雨洪管理系统新加坡本地几乎没有河流，国内总水资源量约 6 亿立方米，人均水资源占有量约 113 立方米，居世界倒数第二位，水环境资源对于新加坡的国家生存具有战略意义。然而，新加坡被联合国评价为全世界水资源利用率最高且管理最有效的国家，这与其开展适合岛国特色的集水区建设、生态雨洪系统良好运转密切相关。据预测，到 2060 年，新加坡国内供水的 30有望通过淡化水提供， 50有望通过污水再利 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -9- 证券研究报告用项目获得，开源与节流并举，将基本摆脱过分依赖马来西亚的局面。集水区综合开发是新加坡城市建设的重要领域。政府推出“ ABC（即活力、美丽、清洁） ” 全民共享水源计划和“四大水喉雨洪水、外购水、海水淡化、新生水 ” 供水计划，发挥水库、河流、排水渠主体作用，构建以雨水收集储存为主、兼顾景观美化的生态雨洪管理与造景体系，通过建立配套休闲设施、清淤疏浚等措施将淡水储蓄、防洪与区域功能综合开发相结合，提升了土地利用效率。新加坡集水区分为受保护集水区、河口蓄水池、城市骤雨收集系统三类，其国土面积的一半是集水区。中央集水区属于受保护集水区，专门收集质量高的雨水。为满足日益增长的供水需求， 1971 年，政府开始利用河流建造蓄水池，并于 2005 年建造滨海堤坝，将其开发成面积达 100km2 的大型河口蓄水池；此外，当地还在楼顶设臵专门收集雨水的蓄水池，通过管道输送至水库储存。表 1 新加坡的蓄水池蓄水池名称莎琳汶蓄水池德光岛蓄水池滨海蓄水池班丹蓄水池勿洛蓄水池裕廊湖蓄水池克兰芝蓄水池麦里芝蓄水池波扬蓄水池榜鹅蓄水池实里达上 /下段蓄水池实龙岗蓄水池贝雅士上 /下段蓄水池登格蓄水池慕莱蓄水池资料来源新时代证券研究所整理这些蓄水池不仅用于满足供水需求，还是城市防洪系统的重要组成部分，经过长期发展完善，很多已经成为知名旅游景点，在无形中推动了低碳生态城市建设。另一方面，新加坡政府大力推广社区雨水综合收纳、净化体系，形成防洪、蓄水、造景等功效。社区屋顶绿化、建筑物底层绿化既可作休闲之用，又可设臵集水沟渠或雨水收集净化设施。 2013 年，新加坡每天耗水的 50来自收集的雨水，真正实现了水资源有效利用。虽然当地降雨强度高、突发性强，但内涝及水灾很少发生，这与城市雨水综合收纳系统迅速排除骤降暴雨具有密切关系。图 11 新加坡麦里芝蓄水池图 12 新加坡雨水收集渠道资料来源搜狐，新时代证券研究所资料来源搜狐，新时代证券研究所 4、城市管理 -新加坡特色的环境治理模式 4.1、管理机构和管理体系在新加坡，主管污染和公共卫生的机构主要是环境和水资源部及两个法定机构国家环境局和公用事业局。国家环境局主要负责污染控制和公共健康的保护，而公用事业局主要负责水资源的可持续利用和管理。国家环境局主要致力于环境政策实施，包括环境保护、公共环境卫生和气象服务。环境保护署负责实施监测、降低和防治环境污染计划，包括环境污染处、资源保护处、废弃物管理处、应急准备小组、环境科技处和防辐射研究中心。公共环境 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -10- 证券研究报告卫生保护署主要负责新加坡的公共卫生和清洁环境，包括公共环境卫生处、环境健康研究所和商贩事务部。气象服务署主要负责提供天气信息以及发布空气污染和森林火灾的警报，同时向航空、海上运输和军事提供服务，它包括商业和技术服务处与运作服务处。公共事业局主要负责水利工作，以保证水资源有效、充足和可持续的供应。具体包括（ 1）水资源规划和发展；（ 2）水资源的供应；（ 3）流域和水库管理；（ 4）水资源的调配和需求；（ 5）已用水的收集和处理。图 13 新加坡环境行政管理机构环境及水资源部公共事业局国家环境局公共卫生署气象署环境保护署资料来源新时代证券研究所整理 4.2、独特的管理手段 4.2.1、经济手段环境管理的经济手段是国家根据生态规律和经济规律，运用价格、成本、利润、信贷、利息、税收等经济杠杆，以及环境责任制等经济方法，影响和调节社会生产、分配、流通、消费，限制破坏环境的活动，促进合理利用环境资源，使经济发展和环境保护协调发展。新加坡早期通过对环境基础设施的投资和法制建设作为维护公共卫生和环境保护的主要手段，其基本目标已于 80 年代末期达到。自 90 年代后，新加坡政府还采取了各种经济管理手段，尤其是在财政税收和推动市场化建设方面的一系列改革，成为其环境管理的有力工具。首先是价格政策，环境资源合理定价须依靠政府干预，使各经济主体使用环境资源时承担的私人成本等于社会成本。在资源环境定价方面，新加坡政府采取渐进连续的调控方式，提高水、电等生产要素的价格。以水价调整为例，新加坡 1997 年进行了为期 4 年的提高水价计划，水价包括水费、水资源费和污水处理费三部分，主要有以下几个特点（ 1）针对不同的消费量收取不同的费用，有利于鼓励居民自觉地控制自身的用水量，达到节约用水的目的；（ 2）水价包含水资源税，有利于政府积累专项资金用于水资源和水环境的保护；（ 3）水价中的污水处理费是基于污水治理成本征收的，使得污水排放产生的负的外部效应实现内部转移。其次是财政政策。财政政策包括三部分，分别是增开有利于环保的税种、税收回扣、对环保型固定资产允许加速折旧。第一，针对新加坡水资源稀缺的状况，开征了开发、利用水资源的资源补偿税，并于 1991 年 4 月 1 日开始实施水资源保护税。在关税方面，对某些进口商品征收关税以限制消费，这些商品多是对环境有害的产品，如禁止进口和销售口香糖，对对烟、酒和汽车征收高额关税。特别地，为了控制空气污染，还征收了香烟消费税，并多次提高税率。香烟消费税率年为每公斤 115 新元，经过 1998 年、 2000 年和 2001 年三次调整提高到的每公斤 180 新元，在 2003 年 7 月 1 日起，对香烟以“根”计税。第二，税收回扣。为了促进用 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -11- 证券研究报告水大户节约用水，鼓励其投资于水循环利用设备，新加坡财政部于 1996 年 1 月 1 日起，准许企业从应税收入中抵扣企业用于水循环处理设备的投资。第三，对环保型固定资产允许加速折旧。为了节约能源，提高水和空气质量，财政部于 1996 年 1 月 1 日起，准许企业将投资于节能设备和高效污染控制设备的资金，在设备购买后一年内提取 100的折旧，并颁布了可享受该优惠政策的环保设备的类型和详细的技术标准。最后是推动资源环境管理体制的市场化改革，包括三部分内容，分别是环境基础设施建设的市场化改革、环境服务的市场化改革、能源产业的市场化改革。在环境基础设施的建设方面，新加坡政府推行环境基础设施的私有化计划，如 2006 年大士和大士南垃圾焚化场的私营化。在环境服务的市场化改革方面， 1998 年起环境部将住宅区划分为 9 个不同的地理区域，通过招标的形式由企业来提供各区域的废物回收服务，以促进市场竞争，提高服务水平。到 1999 年，商业和居民用户的垃圾收集业务已完全私有化了。在能源产业的市场化改革方面，政府逐步建立竞争性的市场机制，由市场力量来引导能源市场的投资、生产和价格决定。同时，公用事业局也经过重组转变职能，成为电力和管道煤气业的规则制定者和行业的监管者。 4.2.2、法制手段为了应对环境问题，新加坡政府采取立法先行的措施。从 60 年代开始，政府便制订了一系列与环境保护相关的法律，，并根据社会经济的发展不断修改跟进。立法内容明确，权责清晰，在实践中有很强的可操作性。第一步与环境有关的单行法是 1966 年颁布的破坏法， 1985 年修订。对一些破坏环境行为，该法明确规定了严厉处罚措施。新加坡单行法立法主要是由环境和资源部及初级生产部门执行。新加坡环境部于 2004 年更名为环境与水资源部，由环境执行的立法较多，主要的有公共环境卫生法和环境污染控制法。公共环境卫生法颁布于 1968 年，内容较为全面，经 1989、 1992、 1996、 1999 及 2002 年的几次修订后，其主要内容包括公共场所清洁；食品供应卫生及商贩、市场管理；公害；卫生房屋；卫生设施和建筑物的一般卫生要求；游泳池；清洁水供应控制等。环境污染控制法于 1999 年颁布，主要包括空气污染控制、水污染控制、土壤污染控制、危险物品控制和噪声控制。新加坡对野生动物的保护等有关环境资源的立法主要由初级生产部执行，目前主要包括 2005 年森林公园条例、渔业条例、濒危物种（进出口法）及野生动物及鸟类法。图 14 新加坡环保相关立法公共环境卫生法环境污染控制法新加坡环保立法环境与水资源部初级生产部公园和林木条例濒危物种进出口法渔业条例野生动物和鸟类法资料来源新时代证券研究所整理在环境执法方面，新加坡实行的是预防、执法、监督、教育为一体的系统模式。从预防角度来看，新加坡政府大力宣传环境法制理念，使环境严法震慑人心，从而能达到预防犯罪的目的。在新加坡，破坏环境的行为会被处以罚金，如乱扔垃圾罚 2018-01-08 园林工程行业敬请参阅最后一页免责声明 -12- 证券研究报告款 1000 新元、随地吐痰最高可罚 1000 新元，相当于一个普通民众一个月的工资。从执法角度来看乱扔烟蒂、随地吐痰、攀花折木、破坏草坪等违规者必会收到罚单，如不及时缴纳罚款，就会收到法院传讯。从监督角度来看，政府监督、社会舆论以及公众的监督都成为了 “执法必严”的重要屏障。从教育角度来看，环境违法者会被强制穿上印有 “垃圾虫 ”字样的黄色夹克去扫马路，使违法者们牢记教训，产生对法律的敬畏之心，降低重犯的可能性。 4.2.3、政企合作、问责制度和国民环保教育有效的政企合作和市场化运作模式是促进新加坡环境得以良好保护的重要手段。新加坡环境建设和保护工作由政府统一组织、统一规划、统一实施，但在实施过程中通过公共机构和私人企业界紧密合作，优势互补，双方共赢来实现。政府提供新的环境基础设施和私人企业提供服务是较为普遍的做法。如实马高岛岸外垃圾填埋场的建设是由政府全额投资，而垃圾的收集、运输等均是由私人企业来完成的。又如耗资 1.8 亿新元的吉宝西格斯大士垃圾焚化发电厂，是新加坡国家环境局首个国家与私人合作的垃圾处理项目，其建设、建造、拥有和经营都由吉宝西格斯环境科技公司负责，公司为国家提供了 25 年的垃圾焚化服务，合同金额为 5 亿新元。新加坡在生态环境保护规划、建设和发展过程中，完备的生态问责制起到了不可估量的作用。新加坡问责体系包括议会问责、法制问责、行政机关内部问责、反对党问责、公众问责以及非政府环保组织问责。早期的问责主要是通过法制和对环境基础设施的建设来保障生态环境。 20 世纪 60 年代到 70 年代间，新加坡先后颁布了消灭带病昆虫法案、清洁