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中国绿色电力消费能力 提升专题研究报告 推动政策改进 完善市场交易 打造绿色电力消费联盟 关于中国绿色电力消费能力提升专题研究报告 守护青山绿水是我们共同的执念。在数千年能源品种的 迭代下，清洁能源以其独有魅力走向前台，成为推动人类文 明发展进步的驱动力。在政策支持与投资驱动下，中国新能 源产业经过十余年规模化发展，已是重要的战略资源。国内 新能源产业的崛起，不断为全球能源治理贡献着中国智慧。 2019 年底，中国以风光为主的新能源装机合计超过 4 亿千瓦， 贡献绿色电力 6300 亿千瓦时。瑕瑜互见，中国新能源同时面 临并网消纳能力不足、市场交易机制欠缺、绿证交易落地难等 问题，绿电消费水平提升受到诸多内外因素制约。本报告系统 研究中国新能源发展历程、电改下的新机遇、发展瓶颈，借鉴 国际经验，并从改进新能源政策、优化绿电市场交易路径、提 高绿电消费理念等三个方面提出相关建议，推动中国绿色电力 消费能力提升。 关于世界自然基金会 WWF 世界自然基金会 WWF 是在全球享有盛誉的、最大的独 立性非政府环保组织之一。自 1961 年在瑞士成立以来，已经 在全世界拥有 500 多万的支持者和一个在 100 多个国家和 地 区活跃着的全球网络。从本土到全球，WWF 用基于科学的独 特工作方式，提供满足人 与自然需求的创新解决方案。WWF 的使命是遏止地球自然环境的恶化，创造人类与自然 和谐相处 的美好未来。 关于 WWF 企业可再生能源应用倡议 2019 年 , WWF 中国基于全球网络的成功经验发起了企业 可再生能源应用倡议，目标是大幅度提升中国企业投资、采购、 应用绿 色电力的比例，并基于该项目形成了中国可再生能源买 家联盟。倡 议将通过建立囊括电力需求方、电力供给方、电网 等多个利益相关 方在内的社群，了解可再生能源应用面临的机 遇与挑战，并通过工 作坊、研究、报告等方式传递企业需求， 倡导绿色电力更广泛的政 策支持及应用。买家联盟亦将发挥其 作用，促进可再生能源采购成 本的降低，形成公平、公开、公 正且有利于可再生能源大规模应用 的市场环境，并开展相应市 场基础设施的建设和研究。 关于领航智库研究中心 北京领航智库专注于能源行业研究十余年，依托丰富的产 业和专家资源开展研究咨询、投融资服务。智库研究团队具有 金融、能源、财会专业背景，倾力为能源企业、机构投资决策 服务。 版权信息 版权所有 世界自然基金会 瑞士 北京代表处 主编 领航智库研究中心、世界自然基金会 瑞士 北京代表处 撰写 王秀强、吴越、王佳丽 校对 王筱汐、冀婉怡 1 报告摘要 能源政策是国内新能源产业的崛起主要驱动力。 “十一五” 以来，我国以风光为主的新能源产业实现了从小到大、由 弱到强的跨越式发展，风电、光伏、生物质装机规模已位 居全球首位，风电成为国内仅次于火电和水电的第三大主 力电源。在政策的引导下，我国风电从标杆上网电价时代 向平价上网时代转变；未来光伏发展基调已定，即摆脱补贴、 平价上网；我国对生物质发电的管理转向宏观规划，审批 权进一步下放。 新一轮电力体制改革为新能源行业并网消纳创造制度红利。 新电改按照“管住中间、放开两头”的体制架构，明确了“三 放开、一独立、三强化”的总体思路，并建立新能源优先 并网消纳、鼓励新能源参与市场交易、创新隔墙售电交易 机制，为新能源消纳创造了制度红利。 国内绿电消费能力提升面临多重挑战。 新能源市场消费规 模提升面临调峰能力不足、辅助服务机制不健全、售电市 场不成熟、绿色交易证书机制不完善、绿色电力消费理念 相对滞后等问题。 电力市场化交易是新能源电站提高发电资产利用效率的主 要方式。 在电力市场不断完善的过程中，新国内新能源区 域内、跨区交易，以及新能源发电权交易、电力现货、中 长期交易等市场不断完善，提高了新能源在终端消费市场 的占有率，目前新能源市场交易的比例逐年增加。 可再生能源配额是提高绿电消费的主要措施。 借鉴美国、 及英国、日本、澳大利亚、印度等 20 多个国家经验，配额 制是促进新能源发展主要政策，同期辅之以绿色证书交易 制度，发挥市场在绿电消费中的作用。 电力用户可以通过建立绿色电力消费联盟参与市场交易。 在电力市场交易中，存在用户和发电交易信息不畅、渠道 不畅通等问题，电力用户可以探索建立绿色电力消费联盟 方式，有效参与市场竞争，提高绿色电力消费比例。 相关建议 从政策改进、市场交易、用户消费方式等三个 方面提高绿色电力消费能力，这包括完善新能源补贴退出 节奏、优先新能源并网消纳、提高用户绿色电力消费认知、 改进电网调度方式、组建绿色电力消费联盟等措施。 2 中国绿色电力消费能力提升专题研究报告 一、国内新能源产业十年发展及政策演变 （一）国内风电正步入第三个成长周期 （二）技术进步驱动国内光伏产业大发展 （三）政策引领下国内生物质发电行业引领全球 二、新一轮电力体制改革背景下绿电消纳契机 （一）新一轮电力体制改革政策内涵 （二）电力体制改革下新能源并网消纳机制创新 三、国内新能源电力市场交易现状和机遇 （一）国内电力市场化改革现状 （二）新能源电力市场交易现状和新机遇 四、绿电消费能力提升面临八个方面障碍 （一）绿电波动性及价格劣势 （二）电力系统调峰能力不足制约新能源消纳 （三）绿色电力市场交易制度缺失 （四）跨省跨区电力交易障碍 （五）配售电市场成熟度低 （六）辅助服务机制缺失 （七）电力需求侧管理制度不健全 （八）新能源配额制及绿证落地难 （九）绿电消费观念相对滞后 （十）政府激励和惩罚机制不足 五、国外绿电交易机制和案例 （一）美国绿色电力市场形成强制、自愿交易两个市场 （二）欧盟绿色电力消纳与机制 5 5 8 10 12 12 15 16 16 19 21 21 22 22 22 23 23 23 24 25 25 26 26 28 报告目录 3 六、绿电消纳能力提升解决方案 （一）进一步推动新能源电力市场交易 （二）提高电力需求侧管理能力 （三）推动跨省跨区绿电交易 （四）推动配额和绿证交易落地 （五）创新风光储充一体化模式 （六）加速推进电能替代 （七）创新电力金融解决方案 七、绿电交易的经济价值及效用 （一）2020 年绿电市场交易预计创造 180 亿元经济价值 （二）绿电交易降低工商业用户用能成本 （三）绿电交易是可再生能源“配额”考核的重要实现路径 八、绿电消费能力提升政策建议 （一）完善新能源补贴、配额等政策制度 （二）提高绿色电力市场化交易规模和能力 （三）改变用户绿色电力消费认知和用能方式 报告目录 29 29 30 30 30 32 32 32 33 33 34 36 38 38 38 39 4 中国绿色电力消费能力提升专题研究报告 图表 1 国内风电累计装机规模不断创新高 图表 2 风电行业经过正进入第三个成长周期 图表 3 2006 年开始国家能源管理部门出台多项风电管理政策 图表 4 红六省风电新增并网装机占比在 2016-2017 年出现断崖式下跌 图表 5 国内风电标杆上网电价逐年下调 图表 6 2017 年国内光伏新增装机超过 5000 万千瓦创新高 图表 7 中国光伏装机容量在政策支持下跃居全球第一 图表 8 2017 年国内光伏并网装机规模完成 2020 年目标 图表 9 近十年多晶硅出厂价格下幅 90 图表 10 光伏标杆上网电价及度电补贴一路下调 图表 11 电价政策是驱动生物质发电装机规模增长的主要动力 图表 12 垃圾发电装机规模后来居上 图表 13 电改 9 号文延续 5 号文目标，但在方针方式上有不同 图表 14 新一电改明确“三放开、一独立、三强化”总体思路 图表 15 新电改明确电价、电力市场改革等七大重点任务 图表 16 新电改配套政策主要集中于输配价改、电力市场及售电侧改革 图表 17 新电改以电力市场建设和电价市场化为核心 图表 18 广州和山西等 8 省（区、市）电力交易中心以股份制形式组建 图表 19 国内电力现货市场建设试点工作不断推进 图表 20 全国增量配电业务改革试点已达 404 个 图表 21 河南省增量配电业务改革试点数量居全国之首 图表 22 国内输配电价改革实现省域全覆盖 图表 23 全国电力市场化交易规模突破 2 万亿千瓦时 图表 24 2018 年大型发电集团各类电源市场交易情况 图表 25 2019 年 1 季度大型发电集团各类电源市场交易情况 图表 26 2017-2019 年一季度风电市场交易电价 图表 27 2017-2019 年一季度光伏市场交易电价 图表 28 青海、云南、宁夏、甘肃风电上网电量市场化率超过 40 图表 29 云南、青海、新疆、甘肃、宁夏光伏上网电量市场化率超过 30 图表 30 风电、光伏、生物质标杆上网价格高于煤电 图表 31 西北五省历年弃风率 图表 32西北五省历年弃光率 图表 33 截至 2019 年初江苏省售电公司主动退市数量居全国首位 图表 34 2019 年河北山东等六省区电力供需形势紧张 图表 35 绿证自愿认购不活跃 图表 36 光伏绿证交易遇冷 图表 37 一般绿色证书交易系统示意图 图表 38 美国已形成强制和自愿交易两种市场 图表 39 配额制主要交易主体包括发电商、配电公司及电力用户 图表 40 美国自愿市场主要采购方式 图表 41 美国与欧盟绿证交易机制对比 图表 42 河北省风电绿证累计交易量远超其他省（区、市） 图表 43 配额制政策发展过程 图表 44 2016-2018 年国网和南网电能替代量不断增加 图表 45 从全行业维度测算绿电交易经济价值 图表 46 广东 2018 年销售电价构成（元 / 千千瓦时） 图表 47 广东惠州某数据中心绿电交易经济性测算 5 6 6 7 7 8 9 9 9 10 10 11 12 13 13 14 15 16 17 17 18 18 18 19 19 20 20 20 20 21 22 22 23 24 24 25 26 26 27 27 28 30 31 32 34 34 35 图表目录 5 （一）国内风电正步入第三个 成长周期 2007 年是国内风电规模化发展的起点，风电行业完成两 个完整成长周期后，正在步入第三个成长周期。当前行业成 长的驱动力风源于（1）限电改善，“三北”风电大基地开 发解禁；（2）资源费等非技术成本下降，风电工程造价趋于 合理；（3）中东部建设节奏回归正轨，分散式风电贡献增量； （4）风电竞价、平价在政策调整下风电行业开发进程加速。 回顾国内风电发展的历程，从国内第一个并网的风电场 开始。1986 年 5 月，我国第一座示范性风电场马兰风电场在 山东荣成并网发电，揭开了国内风电发展的大幕。2003 年开 始实施的风电特许权招标政策，为风电的规模化发展奠定了 基础。 风电作为新能源，在发展伊始对政策的依赖性很强。 “十一五”时期，我国实行“以风电场的规模化建设带动风 电产业化发展”的指导方针，这一时期的激励政策包括产业 规划、上网电价、补贴等。 2006 年 1 月 1 日，中华人民共和国可再生能源法正 式实施，法律规定可再生能源上网电量全额收购，以及在销 售电价中征收可再生能源电价附加。2007 年我国正式开始征 收可再生能源电价附加，征收标准为 0.2 分 / 千瓦时。 2007 年 8 月，可再生能源中长期发展规划出台，将 风电列为六大重点发展领域之一。次年 3 月，可再生能源 发展“十一五”规划提出以风电场的规模化建设带动风电 产业化发展。这是国内风电规模化发展的开始。 2009年7月，国家发改委发布关于完善风力发电上 网电价政策的通知，对风电实行固定标杆电价政策。全国 四类风能资源区陆上风电标杆上网电价分别为每千瓦时 0.51 元、0.54 元、0.58 元和 0.61 元。 借助法律和政策的东风，“十一五”时期，我国风电新 增装机连续五年翻番，2010 年风电累计装机达 44.7GW，首 次跃居世界第一；当年还启动了首批海上风电特许权招标， 海上风电元年大幕开启。 国内新能源产业十年 发展及政策演变 我国重点开发并形成产业的新能源主要包括风能、太阳能、生物质能、地热能等。“十一五”以来， 我国以风光为主的新能源产业实现了从小到大、由弱到强的跨越式发展，风电、光伏、生物质装机规 模已位居全球首位，风电成为国内仅次于火电和水电的第三大主力电源。 回顾我国新能源十年发展历程，政策对于新能源产业的崛起和高速发展起到了至关重要的推动作 用，是影响产业发展节奏的主要因素。 12 25.81 44.73 62.36 75.32 91.41 114.61 145.36 168.73 188.39 211.39 0 20 40 60 80 100 120 140 0 50 100 150 200 250 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 风电累计装机（G W） 风电增速（） 0.1 0.2 0.51 1.29 3.31 6.15 13.8 18.93 17.63 12.96 16.09 23.2 30.75 23.37 19.66 21.14 -50 0 50 100 150 200 0 5 10 15 20 25 30 35 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 风电新增装机（GW） 风电增速（） 图表 1国内风电累计装机规模不断创新高 资料来源国家能源局，领航智库 一、 6 中国绿色电力消费能力提升专题研究报告 “十二五”前期，风电开发速度加快。为绕开国家发改 委审批，地方频繁出现“4.95 万千瓦”怪象，导致风电电源 和配套建设脱节，风电上网难、消纳难，一度被称为“垃圾电”。 2011 年多起大规模风机脱网事故更引发了电网对风电安全性 的担忧。随着自 2010 年起全国范围内弃风限电问题的加剧， 2012 年弃风率高至年度最高点 17.12，风电装机增速降至 历史最低点，行业从高增长步入萧条期。 为引导风电行业有序发展，国家多次出台激励政策，内 容涉及风电并网消纳、上网电价、补贴、特高压建设等方面。 2012 年 6 月，关于加强风电并网和消纳工作有关要求的通 知发布，要求保障风电并网和消纳。同时，可再生能源电 价附加征收标准在 2012 年和 2013 年两次上调，用以弥补不 断增加的补贴资金缺口。 2014 年，国家能源局将跨区电力外送通道作为当年工作 重点之一，下发了关于加快推进大气污染防治行动计划 12 条 重点输电通道建设的通知，特高压建设全面提速，为新能源 外送和并网消纳创造了良好的条件。同期，风电弃风率也明 显改善，风电行业从发展的低谷重新进入上升通道。 当年，国家发改委明确2017年以前（不含2017年） 投运的近海风电和潮间带风电项目上网电价分别为每千瓦时 0.85 元和 0.75 元，并决定自 2015 年 1 月 1 日起下调 I-III 类 资源区风电标杆上网电价。受以上多种因素影响，风电行业 实现了新增装机在 2013-2015 年连续增长和弃风率在 2013- 2014 年连续下降。 2015 年底，国家发改委决定实行陆上风电上网标杆电价 随发展规模逐步降低的价格政策，确定 2016 年和 2018 年标 杆电价分别为每千瓦时 0.47 元、0.50 元、0.54 元、0.60 元， 和 0.44 元、0.47 元、0.51 元、0.58 元，行业迎来抢装潮。 12 25.81 44.73 62.36 75.32 91.41 114.61 145.36 168.73 188.39 211.39 0 20 40 60 80 100 120 140 0 50 100 150 200 250 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 风电累计装机（G W） 风电增速（） 0.1 0.2 0.51 1.29 3.31 6.15 13.8 18.93 17.63 12.96 16.09 23.2 30.75 23.37 19.66 21.14 -50 0 50 100 150 200 0 5 10 15 20 25 30 35 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 风电新增装机（GW） 风电增速（） 图表 2风电行业经过正进入第三个成长周期 资料来源国家能源局，领航智库 图表 32006 年开始国家能源管理部门出台多项风电管理政策 资料来源国家发改委，领航智库 2007 年 可再生能源法 正式实施 可再生能源电价 附加基金征收 可再生能源中长期 发展规划出台 发改委明确 风电标杆电价政策 弃风限电率创下新高 特高压通道建设 有利于风电并网消纳 发改委下调风电电价， 行业抢装 2015 年 2014 年 2012 年 2006 年 1 月 2009 年 7 月 2007 年 8 月 7 2016 年 12 月，国家发改委再次下调陆上风电标杆上网 电价，明确 2018 年 1 月 1 日之后，一类至四类资源区新核 准建设陆上风电标杆上网电价分别为每千瓦时 0.40 元、0.45 元、0.49 元、0.57 元，海上风电电价不变。 2017年开始，随着国内政策对风电支持力度的不断加码， 弃风限电不断改善，风电红色预警限制逐步解除。国家能源 局于2018年将内蒙古和黑龙江从红色预警区域调整为橙色， 将宁夏调整为绿色，“红六省”变成了“红三省”，为 2019 年风电新增装机提供了空间。 2018 年，风电产业迎来复苏，发展滞后的分散式风电开 始重启，海上风电更是以总装机容量 445 万千瓦、在建 647 万千瓦的成绩使我国成为仅次于英国和德国的世界第三大海 上风电国家。 随着风电规模日益增加，弃风限电情况改善，度电成本 也不断下降。2018 年，国家能源局下发关于 2018 年度风 电建设管理有关要求的通知，试行风电项目竞争配置指导 方案。这意味着，我国风电从标杆上网电价时代向竞争电价 和平价电价上网时代转变。 2019 年，国家密集出台政策，推动风电建设由补贴向竞 价、平价上网过渡。4 月 12 日，国家发改委、能源局发文， 积极推进风电无补贴平价上网，鼓励平价上网项目和低价上 网项目通过绿证交易获得合理收益补偿。5月20日，2019 年第一批 56 个风电平价上网项目发布，装机 4.51GW。 2019 年 5 月 24 日，国家发改委发文将陆上和海上风电 标杆上网电价改为指导价并逐年下调。通知还规定，自 2021 年起，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网，国家不再 补贴。风电平价上网已在路上。 总之，从“十一五”到“十三五”时期，国家对风电的 指导方针经历了从推动风电规模化建设（重点建设风电基地） 到加快开发风电（集中与分散并重），再到全面协调推进风 电开发（大型风电基地 分散式 海上风电）的变化，风电 发展思路从集中到分散，从内陆到海上，政策导向则是补贴 退坡和风电平价上网。 步入“十三五”时期，经过 2015 年的行业“抢装”，风 电新增装机在 2016 年大幅下滑，弃风率也达到年度次高点 17。国家能源局于 2016 年 7 月研究建立了风电投资监测 预警机制，预警结果为红色的地区，当年不下达年度开发建 设规模，地方暂缓核准新项目。当年，新疆、甘肃、宁夏、 吉林、黑龙江等五省被核定为红色预警省份；次年，内蒙古 也被列入红色预警省份，红六省新增装机同比大幅下滑，拖 累了行业增速。 图表 4红六省风电新增并网装机占比在 2016-2017 年出现断崖式下跌 资料来源中电联，领航智库 图表 5国内风电标杆上网电价逐年下调 资料来源国家发改委，领航智库 4.49 9.84 19.83 4.81 1.59 4.13 31.00 49.70 60.10 24.90 10.60 20.10 0 10 20 30 40 50 60 70 0 5 10 15 20 25 2013 2014 2015 2016 2017 2018 红六省新增并网装机（GW） 占比 0.51 0.49 0.47 0.4 0.34 0.29 0.54 0.52 0.5 0.45 0.39 0.34 0.58 0.56 0.54 0.49 0.43 0.38 0.61 0.61 0.6 0.57 0.52 0.47 0.85 0.85 0.85 0.85 0.8 0.75 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 2009 2015 2016 2018 2019指导价 2020指导价 Ⅰ类资源区 Ⅱ类资源区 Ⅲ类资源区 Ⅳ类资源区 近海 4.49 9.84 19.83 4.81 1.59 4.13 31.00 49.70 60.10 24.90 10.60 20.10 0 10 20 30 40 50 60 70 0 5 10 15 20 25 2013 2014 2015 2016 2017 2018 红六省新增并网装机（GW） 占比 0.51 0.49 0.47 0.4 0.34 0.29 0.54 0.52 0.5 0.45 0.39 0.34 0.58 0.56 0.54 0.49 0.43 0.38 0.61 0.61 0.6 0.57 0.52 0.47 0.85 0.85 0.85 0.85 0.8 0.75 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 2009 2015 2016 2018 2019指导价 2020指导价 Ⅰ类资源区 Ⅱ类资源区 Ⅲ类资源区 Ⅳ类资源区 近海 8 中国绿色电力消费能力提升专题研究报告 （二）技术进步驱动国内光伏 产业大发展 我国光伏发电经历了漫长的积累期，截至2019年9月底， 国内光伏发电累计装机 1.90 亿千瓦。2019 年前三季度，全 国光伏新增装机 1599 万千瓦，其中，光伏电站 773 万千瓦； 分布式光伏 826 万千瓦；光伏发电 1715 亿千瓦时，同比增 长 28.1。 光伏在国内的探索略早于风电行业。1984 年，第一座离 网光伏电站在甘肃兰州建成发电，2005 年 8 月，我国第一座 并网光伏电站在西藏羊八井投产发电。 光伏作为新兴行业，在起步时得到了政策的大力扶持。 2007年8月，可再生能源中长期发展规划出台，将太 阳能列为六大重点发展领域之一，要求加快推进太阳能发电 的产业化发展，并提出了到 2020 年太阳能发电总容量达到 1.8GW 的目标。 政策利好使光伏产业出现了前所未有的投资热潮， 2007年，我国太阳能电池产量跃升至1088MW，成为全球 太阳能电池的第一大生产国。然而，当年国内光伏装机仅有 100MW，加上原材料和产品“两头在外”问题严重，为行业 发展埋下了巨大隐患。2008 年，在国际金融危机的冲击下， 我国光伏产业遭遇寒冬，组件出口锐减。对此，我国及时启 动了国内市场，通过建设大型光伏电站和分布式电站，稳定 和支持光伏行业的发展。 为了推动太阳能发电尤其是分布式光伏电站在国内的应 用和普及，我国于 2009 年 3 月出台政策，对太阳能光电建 筑应用进行每瓦 20 元的补助；7 月又开始实施“金太阳示范 工程”，以事前装机补贴方式加快分布式发展。这种补贴方 式也为后期骗补埋下伏笔。 2011 年，欧美对我国光伏行业启动“双反”政策，光伏 行业顿时陷入寒冬。同时，“金太阳工程”骗补、电站以次 充好等问题频发。2011 年 7 月，国家发改委首次提出对非招 标太阳能光伏发电项目实行全国统一的标杆上网电价每千瓦 时 1.15 元，拟将事前补贴改为事后补贴。 2013年，我国决定“金太阳工程”不再进行新增申请 审批，并发布关于促进光伏产业健康发展的若干意见， 对分布式光伏发电实行按照电量补贴的政策。该意见还提 出，2013-2015年年均新增光伏发电装机容量1000万千瓦 左右，到 2015 年总装机容量达到 3500 万千瓦以上。相较于 “十二五”2100 万千瓦的目标，增加了 1400 万千瓦。 2013 年 8 月 , 国家发改委将全国分为三类太阳能资源区， 明确相应的标杆上网电价分别为每千瓦时 0.90 元、0.95 元和 1.0 元 , 并对分布式光伏发电每千瓦时补贴 0.42 元。这意味着， 我国光伏补贴从“金太阳工程”事前补贴正式调整为度电补贴。 9月份,国家又对光伏发电实行了增值税即征即退50的政策。 受益于电价及补贴，我国光伏应用市场于 2013 年启动并 迅速发展，光伏发电呈现东中西部共同发展的格局。2014 年 全国光伏新增装机 1060 万千瓦。其中，中东部地区新增装 机容量达 560 万千瓦，占全国的 53。 然而伴随着高装机而来的，是甘肃、新疆等西北光伏大 省逐渐显现且愈演愈烈的弃光现象。由于电网建设跟不上光 伏发电大规模建设节奏，并网难、消纳难的光伏发电逐渐成 为了“垃圾电”。对此，国家出台一系列政策，改善弃光限电。 从 2014 年开始，国家多次下调集中式电站上网电价，并 对“自发自用，余量上网”的分布式光伏进行明显的政策倾斜， 保持 2013-2017 年分布式电站 0.42 元 /kWh 的度电补贴五年 不变。 2015 年底，国家发改委发文决定实行光伏发电上网标杆 电价随发展规模逐步降低的价格政策，确定 2016 年标杆电 价为每千瓦时0.80元、0.88元和0.98元，分别下调0.1元、0.07 元和 0.02 元。Ⅰ类地区电价的大幅下调引发了一轮以集中式 电站为主的“抢装潮”。 2016 年 3 月，可再生能源发电全额保障性收购管理办 法发布，将可再生能源发电电量分为保障性收购电量和市 场交易电量，明确规定分布式光伏项目暂时不参与市场竞争， 上网电量由电网公司全额收购。这意味着，国家尝试推动分 布式进入市场化交易。 同年 12 月，国家发改委发文，将 2017 年 1 月 1 日之后 Ⅰ类 - Ⅲ类资源区新建光伏电站的标杆上网电价分别下调至 每千瓦时 0.65 元、0.75 元、0.85 元，并明确今后光伏标杆 电价根据成本变化情况每年调整一次。 图表 62017 年国内光伏新增装机超过 5000 万千瓦创新高 资料来源国家能源局，领航智库 12.12 8.55 13.74 30.31 33.62 23.3 0.8 2.05 1.39 4.23 19.44 20.96 0 10 20 30 40 50 60 2013 2014 2015 2016 2017 2018 光伏电站新增装机（GW） 分布式光伏新增装机（GW） 9 在多项政策的促进下，2016年光伏新增装机容量 34.54GW，累计装机容量77.42GW，均为全球第一。光伏 发电开始从西北地区向中东部地区转移，分布式光伏发电装 机容量发展提速，2016 年新增装机容量 4.23GW，同比增长 200。2017年，光伏发电从西北向中东部转移的进程加快， 西北五省新增光伏装机在全国的占比从 2016 年的 28.2 锐 减至 2017 年的 11.7。 2017 年在又一轮“630”抢装潮的带动下，我国光伏发 电装机和发电量实现了双双增长。当年新增装机 53GW，累 计装机 130GW，已提前完成 2020 年 1.1 亿千瓦（110GW） 的发展规划目标。 经过十年发展，光伏组件、系统成本大幅下降，光伏上 网电价已经逐步具备与传统火电相竞争的能力。但弃光限电 和补贴缺口问题，仍然是制约光伏产业健康可持续发展的重 要因素。为提高发展质量，加快补贴退坡，2018 年 5 月 31 日，国家发改委、财政部、国家能源局联合印发关于 2018 年光伏发电有关事项的通知（“531”新政），对 2018 年 光伏进行补贴退坡、规模限制。该通知的出台有助于缓解光 伏补贴缺口和弃光限电等问题，推动光伏产业向高质量发展 转变，但短时间内也给光伏产业带来重创。 图表 7中国光伏装机容量在政策支持下跃居全球第一 资料来源国家发改委，领航智库 图表 82017 年国内光伏并网装机规模完成 2020 年目标 资料来源国家能源局，领航智库 图表 9近十年多晶硅出厂价格下幅 90 资料来源Wind，领航智库 2007 年 8月 2008 年 可再生能源 中长期发展规 划出台 金融危机下 光伏行业 遭遇寒冬 国家实施 金太阳工程 实施补贴 欧美双反光伏 再次陷入困境 光伏启动内需 国务院发文 支持光伏 明确光伏标杆 电价政策 发改委先后调 整上网电价 减少补贴 2016 年2013 年2013 年2011 年2009 年 16.32 23.38 37.12 67.1 100.59 123.84 3.1 4.67 6.06 10.32 29.66 50.61 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 2013 2014 2015 2016 2017 2018 光伏电站累计装机（GW） 分布式光伏累计装机（GW） 800.00 700.00 600.00 500.00 400.00 300.00 200.00 100.00 0.00 2010-08-23 2011-08-23 2012-08-23 2013-08-23 2014-08-23 2015-08-23 2016-08-23 2017-08-23 2018-08-23 四川永祥多晶硅出厂价（含税，元/千克） 大全新能源多晶硅出厂价（含税，元/千克） 16.32 23.38 37.12 67.1 100.59 123.84 3.1 4.67 6.06 10.32 29.66 50.61 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 2013 2014 2015 2016 2017 2018 光伏电站累计装机（GW） 分布式光伏累计装机（GW） 800.00 700.00 600.00 500.00 400.00 300.00 200.00 100.00 0.00 2010-08-23 2011-08-23 2012-08-23 2013-08-23 2014-08-23 2015-08-23 2016-08-23 2017-08-23 2018-08-23 四川永祥多晶硅出厂价（含税，元/千克） 大全新能源多晶硅出厂价（含税，元/千克） 10 中国绿色电力消费能力提升专题研究报告 为推动光伏行业健康发展，2018 年 9 月以来，国家密集 发布政策，鼓励推进光伏发电平价上网，将 5 月 31 日（含） 之前备案开工且 6 月 30 日（含）之前并网的户用光伏纳入 国家补贴，对 2017 年光伏发电领跑基地给予 3 个 150 万千 瓦建设规模奖励激励，提出到 2020 年弃光率低于 5。 2019 年，国家加大力度推行光伏补贴退坡、平价上网。 4 月 28 日，国家发改委将三类资源区集中式电站标杆上网电 价改为指导价，分别为每千瓦时 0.4 元、0.45 元和 0.55 元。 5 月 20 日，2019 年第一批 168 个光伏发电平价上网项目发 布，装机容量14.78GW。5月30日，国家能源局发布关 于 2019 年风电、光伏发电项目建设有关事项的通知，要 求积极推进平价上网项目建设。在政策的引导下，未来光伏 发展基调已定，即摆脱补贴、平价上网。 （三）政策引领下国内生物质 发电行业引领全球 生物质能与风能、太阳能同属新能源。生物质发电是生 物质能开发利用的最主要形式，包括农林生物质直燃发电、 垃圾发电和沼气发电三种。2003 年国家先后核准批复河北晋 州、山东单县和江苏如东 3 个秸秆发电示范项目，生物质发 电产业开始起步。 我国对生物质发电产业的政策倾斜始于“十一五”初期。 2006 年 1 月，国家发改委印发可再生能源发电价格和费用 分摊管理试行办法，针对政府定价的生物质发电项目推出 了脱硫燃煤机组标杆上网电价加补贴电价的电价标准，补贴 电价标准为 0.25 元 / 千瓦时，补贴时间为从投产之日起持续 15 年。2008 年 3 月，国家发改委又对秸秆直燃发电项目按 上网电量给予每千瓦时 0.1 元的临时补贴，促进了生物质发 电产业规模的增长。 2007 年 8 月，可再生能源中长期发展规划出台，将 生物质能列为六大重点发展领域之一，要求加快推进生物质 发电的产业化发展，重点发展生物质发电、沼气、生物质固 体成型燃料和生物液体燃料。 电价与补贴方面，国家发改委于2010年7月对农林生 物质发电项目实行每千瓦时 0.75 元的统一标杆上网电价，于 2012 年 3 月对垃圾焚烧发电项目执行每千瓦时 0.65 元的统 一标杆电价。同月发布的可再生能源电价附加补助资金管 理暂行办法将生物质能发电划进可再生能源电价附加补贴 的范围内。 “十二五”时期，国家通过规划产业发展目标推动生物 质发电项目发展。2014 年 3 月，能源行业加强大气污染防 治工作方案印发，提出重点推动生物质热电联产，到 2017 年实现生物质发电装机 11GW，该目标已顺利完成。 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2019 2018（531前） 2018（531后） 1.15 1 1 1 1 0.98 0.85 0.75 0.7 0.55 0.42 0.42 0.42 0.42 0.42 0.37 0.32 0.18 0.1 0.3 0.5 0.7 0.9 1.1 I类资源区 II 类资源区 III 类资源区 分布式补贴 5.82 8.5 9.4 10.3 12.3 14.8 17.8 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2019 2018（531前） 2018（531后） 1.15 1 1 1 1 0.98 0.85 0.75 0.7 0.55 0.42 0.42 0.42 0.42 0.42 0.37 0.32 0.18 0.1 0.3 0.5 0.7 0.9 1.1 I类资源区 II 类资源区 III 类资源区 分布式补贴 5.82 8.5 9.4 10.3 12.3 14.8 17.8 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 图表 10光伏标杆上网电价及度电补贴一路下调 资料来源国家能源局，领航智库 图表 11电价政策是驱动生物质发电装机规模增长的主要动力 资料来源国家能源局，领航智库（单位GW） 11 2015 年初，国家发改委印发关于加强和规范生物质发 电项目管理有关要求的通知，要求加强和规范生物质发电项 目管理，明确农林生物质发电非供热项目由省级政府核准，农 林生物质热电联产项目和城镇生活垃圾焚烧发电项目由地方政 府核准，将生物质发电项目审批权下放到了地方。 在政策的引导和扶持下，我国生物质发电项目呈现出快速 发展态势。然而，受限于单位造价及项目成本较高，生物质发 电产业虽然装机规模有了大幅提高，但发展得并不像风电和 光伏发电那样迅猛。“十二五”末期，生物质发电累计装机 10.30GW
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